Chủ thể khởi kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức có thể không phải là công dân viết năm

Qua công tác kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính đối với yêu cầu khởi kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc, còn có những quan điểm trái chiều nhau khi việc xác định việc khởi kiện có thuộc thẩm quyền thụ lý giải quyết của Tòa án hay không theo quy định của Luật tố tụng hành chính năm 2015.

Để bạn đọc tiện theo dõi, tôi tóm tắt nội dung vụ kiện như sau: Sau khi chị Nguyễn Thị A có kết quả trúng tuyển kỳ thi tuyển giáo viên. Ngày 01/9/2013, Chủ tịch UBND huyện B ban hành quyết định tuyển dụng đối với chị A và phân công về giảng dạy tại trường trung học cơ sở công lập xã Y. Trong quá trình công tác chị A có nhiều vi phạm, ngày 30/10/2016 Chủ tịch UBND huyện B ra quyết định xử lý kỷ luật buộc thôi việc đối với chị A. Không đồng ý với quyết định này, ngày 05/7/2017 Chị A khởi kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc của Chủ tịch UBND huyện ra Tòa án nhân dân.Trước hết để xác định chị Nguyễn Thị A là công chức hay viên chức thì phải căn cứ vào quy định của Luật cán bộ, công chức năm 2008, Luật viên chức năm 2010.

Luật cán bộ, công chức quy định:


Điều 4. Cán bộ, công chức
1. Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
2. Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật.
3. Cán bộ xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã) là công dân Việt Nam, được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội; công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.”
Luật viên chức quy định:
Điều 2. Viên chức
Viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật.”Từ những quy định nêu trên, xác định chị Nguyễn Thị A được tuyển dụng làm giáo viên giảng dạy không có chức danh quản lý nên chị A là viên chức. Trong quá trình Tòa án thụ lý giải quyết thì còn nhiều ý kiến khác nhau:

Quan điểm thứ nhất: cho rằng chị Nguyễn Thị A là viên chức nên khởi kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc không thuộc thẩm quyền thụ lý của Tòa án. Vì Luật tố tụng hành chính năm 2015 quy định đối tượng khởi kiện quyết định buộc thôi việc phải là công chức. Khoản 5 Điều 3 quy định: “Quyết định kỷ luật buộc thôi việc là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng hình thức kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức thuộc quyền quản lý của mình”; khoản 2 Điều 30 Khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án quy định: 2. Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống”; khoản 2 Điều 31. Thẩm quyền của Tòa án cấp huyện 2. Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc của người đứng đầu cơ quan, tổ chức từ cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án đối với công chức thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan, tổ chức đó”.


Quan điểm thứ hai: cho rằng mặc dù Nguyễn Thị A là viên chức nên khởi kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc vẫn thuộc thẩm quyền thụ lý của Tòa án. Vì: theo quy định tại khoản 6 Điều 56 Luật viên chức 2010 quy định: “ 6. Viên chức bị xử lý kỷ luật, bị tạm đình chỉ công tác hoặc phải bồi thường, hoàn trả theo quyết định của đơn vị sự nghiệp công lập nếu thấy không thỏa đáng thì có quyền khiếu nại, khởi kiện hoặc yêu cầu giải quyết theo trình tự do pháp luật quy định”; Nghị  định 75/2012/NĐ-CP ngày 03/10/2012 của Chính phủ, quy định chi tiết một số điều của Luật khiếu nại, khoản 1 Điều 3 quy định: “1. Khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước là việc công dân, cơ quan, tổ chức, công chức, viên chức, người lao động trong đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước (sau đây gọi chung là người khiếu nại) theo thủ tục được quy định tại Luật khiếu nại và Nghị định này đề nghị đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước, người có thẩm quyền trong đơn vị, doanh nghiệp đó xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”;  khoản 1 Điều 4 Nghị  định 75/2012/NĐ-CP ngày 03/10/2012 của Chính phủ, quy định: “ 1. Việc khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức; thời hiệu khiếu nại; thời hạn giải quyết khiếu nại; thẩm quyền giải quyết khiếu nại; trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật của công chức, viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập, người lao động trongdoanh nghiệp nhà nước thực hiện theo quy định về khiếu nại, giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức tại Chương IV của Luật khiếu nại và Nghị định này”; Chương IV Luật khiếu nại năm 2011 quy định khiếu nại, giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức từ Điều 47 đến Điều 58. Trong đó điểm k khoản 1 Điều 54; điểm i khoản 1 Điều 56 quy định: Quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc; khoản 3 Điều 57 Luật khiếu nại năm 2011 quy định: “3. Trường hợp công chức giữ chức vụ từ Tổng cục trưởng và tương đương trở xuống bị kỷ luật buộc thôi việc mà không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc hoặc hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu, lần hai theo quy định tại Điều 50 của Luật này mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính”.Theo quan điểm cá nhân, tôi đồng tình với quan điểm thứ hai, vì mặc dù theo Luật tố tụng hành chính năm 2015 chỉ quy định đối tượng khởi kiện vụ án hành chính là quyết định kỷ luật buộc thôi việc áp dụng cho đối tượng là công chức. Tuy nhiên, theo Luật khiếu nại năm 2011, Nghị định 75/2012/CP hướng dẫn thi hành Luật khiếu nại thì người bị quyết định kỷ luật buộc thôi việc có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án.

Mong sự tham gia góp ý của bạn đọc.

Phạm Văn Lợi - Phòng 10


03(64)/2011

Chủ thể khởi kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức có thể không phải là công dân viết năm

Mục lục

  • 0.Dẫn nhập
  • 1.Đối tượng khởi kiện là QĐHC
  • 2.Đối tượng khởi kiện là hành vi hành chính
  • 3.Tài liệu tham khảo

Về đối tượng khởi kiện vụ án hành chính và việc hiện thực hóa Luật Tố tụng hành chính 2010

TRẦN KIM LIỄU

03(64)/2011 - 2011, Trang 12-19

Ngày đăng:

  • Trích dẫn

TÓM TẮT

không có


ABSTRACT:

no


TỪ KHÓA: không có,

KEYWORDS: no,


Trích dẫn:

×

TRẦN KIM LIỄU, Về đối tượng khởi kiện vụ án hành chính và việc hiện thực hóa Luật Tố tụng hành chính 2010, Tạp chí Khoa học Pháp lý Việt Nam, 03(64)/2011, Trang 12-19

https://tapchikhplvn.hcmulaw.edu.vn/module/xemchitietbaibao?oid=65b59b69-7cca-4605-a79b-a04bdc3358cd

Đăng ký để tải miễn phí Đăng ký

Bài viết đã được lưu vài tài khoản.

×

Vui lòng vào mục "Quản lý tài khoản" -> "Bài viết đã lưu" để có xem tiếp ngay lần đăng nhập sau.

Luật tố tụng hành chính 2010 được Quốc hội khóa 12 thông qua ngày 24 tháng 11 năm 2010 gồm 18 chương, 265 điều với nhiều điểm tích cực, tiến bộ, thể hiện quan điểm của Đảng và Nhà nước trong việc bảo vệ hiệu quả quyền công dân. Có được một đạo luật tốt đã là điều khó khăn, nhưng đưa luật vào thực thi mới là điều quan trọng. Qua nghiên cứu nội dung các điều khoản của Luật tố tụng hành chính 2010, chúng tôi thấy vấn đề đầu tiên cần được hướng dẫn cụ thể, chi tiết để việc áp dụng Luật được thống nhất, dễ dàng và chính xác là đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính.

Luật tố tụng hành chính 2010 (Luật 2010) có nhiều điều khoản liên quan đến đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính, trong đó tập trung nhất là Điều 3, Điều 28 và Điều 103. Theo những điều luật này “đối tượng khởi kiện” bao gồm: quyết định hành chính (QĐHC), hành vi hành chính (HVHC), quyết định kỷ luật buộc thôi việc (QĐKLBTV), quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh (QĐGQKN và QĐXLVVCT), danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu HĐND. Tuy nhiên, về mặt khoa học cũng như trong thực tiễn, có nhiều cách hiểu khác nhau, thậm chí là hiểu sai các khái niệm này. Điều đó dẫn đến tình trạng áp dụng pháp luật không thống nhất.

Điều 3 Luật tố tụng hành chính 2010 có hai định nghĩa độc lập với nhau. Định nghĩa về “người bị kiện” được quy định tại khoản 7: “Người bị kiện là cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý về việc cạnh tranh, lập danh sách cử tri bị khởi kiện”. Định nghĩa về QĐHC được quy định tại khoản 1: “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”. Điều đó cho thấy, theo pháp luật tố tụng, QĐHC và người bị kiện là hai vấn đề không đồng nhất. Thời gian gần đây, giới khoa học pháp lý cũng đã và đang có nhiều tranh luận về đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính theo cách đặt vấn đề: QĐHC, HVHC là đối tượng khởi kiện hay người ban hành ra QĐHC, thực hiện HVHC là đối tượng khởi kiện? Trong khoa học tố tụng hành chính, “đối tượng khởi kiện” và “người bị kiện” là hai khái niệm khác nhau. Đối tượng khởi kiện trả lời cho câu hỏi “kiện cái gì?”, người bị kiện trả lời cho câu hỏi “kiện ai?”. Đây là hai câu hỏi quan trọng đầu tiên và có mối quan hệ mật thiết trong một vụ án hành chính nhưng là hai nội dung tách biệt với nhau vì thế không thể nhầm lẫn giữa “đối tượng khởi kiện” với “người bị kiện” trong tố tụng hành chính.[1] Trong thực tế xét xử cũng như nhận thức của xã hội đang có hiện tượng hiểu không đúng về “người bị kiện” và “đối tượng khởi kiện” vụ án hành chính . Từ đó, chúng tôi thấy rằng, Luật tố tụng hành chính 2010 cần phải được mọi người hiểu đúng.

Vấn đề chúng tôi quan tâm là xác định bản chất của đối tượng khởi kiện vụ án hành chính để từ đó có cơ sở xem xét tính phù hợp của đối tượng khởi kiện quy định trong Luật 2010. Theo các tài liệu giảng dạy luật tố tụng hành chính của các cơ sở đào tạo luật [2] đều xác định đối tượng khởi kiện vụ án hành chính là QĐHC và HVHC căn cứ theo quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (1996 sửa đổi 1998 và 2006).


[1] Xem các bài “Tại sao Bộ trưởng Công thương bị kiện?” http://e-info.vn/vn/index.php/ permalink/48557.html; “Bộ trưởng bộ Công thương bị doanh nghiệp kiện” http://vnexpress.net/gl/kinhdoanh/2010/09/3ba20b98/. Như trường hợp vụ việc doanh nghiệp Tam Đảo kiện Bộ trưởng Bộ Công thương, người khởi kiện đã kiện không đúng đối tượng và người viết các bài báo cũng không hiểu đúng về bản chất của đối tượng khởi kiện vụ án hành chính nên dẫn dư luận đi không đúng hướng.

[2] Giáo trình Luật tố tụng hành chính, Đại học Luật Hà Nội, 2007, Nxb Tư pháp;Tập bài giảng luật tố tụng hành chính, Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh, 2009 (tài liệu lưu hành nội bộ).

1. Đối tượng khởi kiện là QĐHC

Khoản 1 Điều 3 của Luật 2010 đã đưa ra một định nghĩa chung về QĐHC, việc xác định QĐHC theo định nghĩa này trên thực tế không phải chuyện dễ dàng và có nhiều khả năng gây tranh cãi trong quá trình thụ lý đơn khởi kiện. Vì vậy, để việc áp dụng khoản 1 Điều 3 của Luật 2010 được thuận lợi, cần có văn bản quy định chi tiết về bản chất của QĐHC trong tố tụng hành chính. Theo đó, nhà lập pháp nên quy định một cách cụ thể các thuộc tính của QĐHC dưới góc độ của pháp luật tố tụng hành chính để dễ dàng nhận diện loại văn bản này và mọi người có thể phân biệt được QĐHC trong tố tụng hành chính với QĐHC trong phạm vi của pháp luật hành chính, cũng như phân biệt nó với văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước khác.

Căn cứ trên cơ sở khoa học pháp lý hành chính và quy định của Luật 2010 thì các tiêu chí để xác định QĐHC là đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính nên bao gồm: các tiêu chí về nội dung, tiêu chí về hình thức và tiêu chí về quy trình ban hành.

1.1. Các tiêu chí về nội dung

Theo chúng tôi, một văn bản được gọi là QĐHC để Tòa hành chính có thể xem xét phải là văn bản:

a) Chứa đựng các mệnh lệnh hành chính cá biệt;

b) Giải quyết một vấn đề cụ thể trong quá trình quản lý hành chính;

c) Áp dụng đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể;

d) Áp dụng một lần;

đ) Gây thiệt hại trực tiếp cho quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.

Ngoài ra, năm 2006, Nghị quyết 04/2006/ NQ-HĐTP hướng dẫn thi hành Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (được sửa đổi bổ sung năm 2006) đã đặt ra tiêu chí QĐHC phải là “quyết định lần đầu”. Theo tiêu chí này, Nghị quyết 04 liệt kê các loại văn bản (kể cả văn bản được ban hành sau khi đã qua quy trình giải quyết khiếu nại hoặc xét xử) được coi là quyết định lần đầu. Các quy định trong Nghị quyết 04 dẫn đến cách hiểu là quyết định được coi là lần đầu nếu mệnh lệnh hành chính ghi trong QĐHC đó là lần đầu tiên, ngay cả quyết định ban hành lần thứ hai nhưng có nội dung mới, thì nội dung đó được coi là lần đầu. Chính vì vậy, văn bản giải quyết khiếu nại không có nội dung mới thì không là “quyết định lần đầu” và không phải là đối tượng xét xử của Tòa hành chính và Tòa án không thụ lý đơn khởi kiện đối với loại văn bản này. Tuy nhiên, trên thực tế, trong quá trình giải quyết đơn khởi kiện về QĐHC thì các Thẩm phán xem xét luôn cả văn bản giải quyết khiếu nại (nếu có). Việc nộp văn bản giải quyết khiếu nại trở thành thủ tục bắt buộc khi khởi kiện (Điều 30 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (sửa đổi, bổ sung năm 2006); điểm đ khoản 1 Điều 105 Luật 2010).

Tuy nhiên, nếu quy định “quyết định lần đầu” phải là tiêu chí bắt buộc thì không phù hợp đối với trường hợp “quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh”. Quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh (QĐ XLVVCT) rõ ràng là “văn bản lần đầu” có nội dung là các mệnh lệnh hành chính - biện pháp xử lý hành vi vi phạm trong lĩnh vực cạnh tranh[3], do cơ quan quản lý ban hành (Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh thuộc Hội đồng cạnh tranh), áp dụng một lần, gây thiệt hại trực tiếp cho cá nhân, tổ chức nhưng Luật tố tụng hành chính 2010 lại không quy định là đối tượng mà quy định tại khoản 4 Điều 28 “Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh” (QĐ GQKN về QĐXLVVCT) là đối tượng xét xử của Tòa hành chính (THC). Thực tế thì khi xem xét đối với khiếu kiện về quyết định này, nhất định Tòa án phải xem xét nội dung của QĐ XLVVCT mới có thể đánh giá được QĐ GQKN về QĐXLVVCT là đúng hay sai. Điều đó có nghĩa là trên thực tế Tòa án sẽ xem xét, đánh giá cả 2 văn bản (QĐ XLVVCT và QĐ GQKN về QĐXLVVCT) nhưng trên quy định pháp luật thì thẩm quyền của Tòa án lại chỉ giới hạn ở việc thụ lý đối với QĐ GQKN về QĐXLVVCT chỉ vì đó là quyết định của cơ quan quản lý hành chính, mặc dù đó không phải QĐHC lần đầu và xét về bản chất, quyết định giải quyết khiếu nại về QĐHC thông thường có nội dung: hoặc là giữ nguyên QĐHC (trường hợp bác đơn khiếu nại), hoặc là sửa QĐHC, hoặc là hủy QĐHC (trường hợp chấp nhận đơn khiếu nại). Trong cả 3 trường hợp này, quyết định giải quyết khiếu nại đều không làm xấu hơn tình trạng của người khiếu nại, không trực tiếp gây ra hậu quả bất lợi cho người khiếu nại, mà chính các QĐHC mới là nguyên nhân gây ra thiệt hại cho người khởi kiện. Vì không trực tiếp gây thiệt hại cho người khởi kiện, không phải là QĐHC lần đầu nên nếu xét các tiêu chí chúng tôi đưa ra ở trên thì QĐGQKN về QĐXLVVCT không đủ điều kiện là đối tượng khởi kiện hành chính và quy định loại việc này như một trường hợp ngoại lệ tại khoản 4 Điều 28 dường như gượng ép, mang tính hình thức và dẫn đến nghi ngờ về tính khoa học của việc quy định đối tượng xét xử của Tòa hành chính.

Theo ý kiến của chúng tôi, văn bản hướng dẫn thi hành Luật 2010 cần đưa ra tiêu chí cho QĐHC như nêu trên và QĐHC phải “là quyết định lần đầu”. Như vậy nghĩa là quyết định giải quyết khiếu nại không là đối tượng khởi kiện trừ trường hợp quyết định giải quyết khiếu nại có nội dung khác (mới) mang đến thiệt hại thì đương sự có quyền khiếu nại, khởi kiện đối với phần mới đó như QĐHC lần đầu. Thậm chí, quyết định giải quyết khiếu nại có nội dung hủy quyết định hành chính bị khiếu nại có thể dẫn đến thiệt hại cho người thứ 3, người thứ 3 có quyền khiếu nại, khởi kiện với quyết định đó.

Nếu xem xét dưới các tiêu chí của QĐHC như trên thì không cần tách riêng việc kiện QĐKLBTV thành trường hợp ngoại lệ như khoản 3 Điều 28 Luật 2010 vì QĐKLBTV có đầy đủ các tiêu chí của một QĐHC và không thuộc nhóm “QĐHC mang tính nội bộ” theo khoản 4 Điều 3 của Luật 2010. Vì vậy thì có thể bỏ khoản 3 Điều 28 Luật tố tụng hành chính 2010.

Mặt khác, nếu quy định chỉ công chức mới có thể kiện QĐKLBTV theo thủ tục tố tụng hành chính thì sẽ không công bằng đối với viên chức. Bởi lẽ, theo Điều 2 Luật viên chức “Viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”. Khoa học pháp lý hành chính từ lâu đã hoạt động). Điều 59 Luật Viên chức 2010 về “quy định chuyển tiếp” cho thấy chế độ của viên chức được tuyển dụng trước hoặc sau ngày 1/7/2003 hầu như không khác biệt so với công chức. Điểm d khoản 1 Điều 52 Luật Viên chức (2010) quy định các hình thức kỷ luật với viên chức bao gồm hình thức “buộc thôi việc”. Vì sao cùng là chủ thể hoạt động theo chế độ công vụ - phục vụ lợi ích công, cùng được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch hành chính và hưởng lương từ ngân sách Nhà nước thừa nhận hoạt động của viên chức là hoạt động phục vụ lợi ích công như hoạt động công chức (chỉ khác nhau ở mức độ quyền lực màcác chủ thể đảm nhận và lĩnh vực nhưng khi bị kỷ luật “buộc thôi việc” thì chỉ công chức mới có quyền khởi kiện theo thủ tục tố tụng hành chính, viên chức thì không? Phải chăng quyết định buộc thôi việc của người đứng đầu cơ quan quản lý viên chức không phải là QĐHC? Hay vì viên chức sau khi tuyển dụng thì ký hợp đồng làm việc nên khi buộc thôi việc sẽ giải quyết theo thủ tục tố tụng lao động? Lý giải đó không phù hợp với nhận thức về vai trò và tính chất công việc của viên chức trong khoa học pháp lý hành chính từ trước đến nay. Cơ quan hướng dẫn thi hành Luật tố tụng hành chính 2010 cần xem xét đến điểm không hợp lý này để có hướng dẫn phù hợp, đảm bảo nguyên tắc bình đẳng trước pháp luật và nguyên tắc pháp chế XHCN trong Nhà nước pháp quyền Việt Nam.

Liên quan đến đối tượng khởi kiện vụ án hành chính, cơ quan có thẩm quyền hướng dẫn thi hành Luật tố tụng hành chính 2010 cũng cần xem xét lại khoản 2 Điều 28, trong đó quy định thẩm quyền của Tòa án khi xem xét “khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử Đại biểu quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu HĐND”. Bản thân danh sách cử tri không phải là QĐHC vì không thỏa mãn các điều kiện của QĐHC, việc tách riêng “danh sách cử tri” thành một loại việc (một đối tượng đặc biệt) mà công dân có quyền khởi kiện thể hiện sự quan tâm của Nhà nước đối với việc bảo vệ quyền chính trị quan trọng nhất của công dân – quyền bầu cử. Tuy nhiên, bản chất của việc kiện này chính là kiện về việc lập danh sách cử tri (hành vi hành chính) làm ảnh hưởng đến quyền bầu cử của công dân chứ không phải kiện “danh sách cử tri”. Khi xem xét loại việc này, Tòa án sẽ đánh giá tính hợp pháp trong quá trình lập danh sách cử tri dẫn đến việc công dân không có tên hoặc tên không đúng trong danh sách chứ không chỉ đơn thuần xem danh sách cử tri là chính xác hay không chính xác. Trong thẩm quyền của Hội đồng xét xử tại Điểm e khoản 2 Điều 163 Luật 2010 quy định cho Hội đồng xét xử có quyền “Chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện; buộc cơ quan lập danh sách cử tri sửa đổi, bổ sung danh sách cử tri theo quy định của pháp luật” – tức là hướng đến sự điều chỉnh hành vi của cơ quan lập danh sách cử tri chứ không tuyên “hủy hoặc sửa danh sách cử tri” như trường hợp kiện với QĐHC (điểm b,d, đ khoản 2 Điều 163). Vì thế, theo chúng tôi, cơ quan hướng dẫn thi hành Luật 2010 nên xác định lại là khiếu kiện về “hành vi lập danh sách cử tri” bầu cử đại biểu Quốc Hội, bầu cử HĐND (đúng như khoản 6 Điều 3 quy định) chứ không phải là “danh sách cử tri” (như khoản 4 Điều 28, khoản 3 Điều 103). Chúng tôi cũng cho rằng không cần tách riêng việc kiện này thành một loại việc trong Điều 28 của Luật tố tụng hành chính 2010 bởi vì như phân tích ở trên, đây là loại việc liên quan đến quyền chính trị đặc biệt quan trọng của công dân, song hành vi lập danh sách cử tri thực chất cũng chỉ là một loại HVHC theo đúng tính chất quy định tại khoản 2 Điều 3 Luật tố tụng hành chính 2010. Nên việc tách thành một loại việc riêng là không cần thiết, hơn nữa, đây là loại việc kiện không phổ biến trong thực tiễn xét xử (tham khảo báo cáo tổng kết công tác xét xử hành chính thì từ năm 2006 đến tháng 5/2009 tại Tp. Hồ Chí Minh không có một vụ việc kiện hành chính về danh sách cử tri). Giả sử cho rằng đây là loại việc đặc biệt xét về tính chất cấp bách trong việc phục hồi quyền lợi bị xâm hại nên cần quy định thành một loại việc riêng, thì chúng tôi cũng cho rằng lập luận này chưa thực sự thỏa đáng vì lẽ trong quá trình quản lý hành chính trên rất nhiều lĩnh vực từ hành chính, chính trị đến kinh tế, văn hóa – xã hội và tự do của công dân thì có nhiều việc quy trình giải quyết cần phải rất nhanh, nếu không xử lý nhanh thì hậu quả cũng nghiêm trọng (ví dụ: liên quan đến xuất nhập cảnh, nhập khẩu, khắc phục sự cố an toàn…) chứ không phải chỉ riêng việc bầu cử. Ở một mức độ nào đó, xét trên điều kiện chính trị - xã hội Việt Nam, có thể thấy hiện tại đa số công dân vẫn có tư tưởng coi trọng các quyền kinh tế, các quyền nhân thân hơn quyền chính trị. Vì thế, nếu cần thiết phải quy định một quy trình giải quyết đặc biệt đối với các loại việc đặc biệt, thì cơ quan có trách nhiệm hướng dẫn thi hành Luật tố tụng hành chính 2010 phải dự liệu một quy trình chung cho những loại việc cần giải quyết nhanh để phục hồi quyền của công dân thay vì chỉ quy định thủ tục đặc biệt cho loại việc kiện về danh sách cử tri.

1.2. Các tiêu chí về hình thức

QĐHC phải có tên gọi là quyết định và ban hành theo thể thức mẫu.

Nếu như với việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nhà nước đã quy định rất cụ thể thẩm quyền ban hành văn bản có tên gọi nhất định cho mỗi loại cơ quan nhà nước (ví dụ: Chính phủ ban hành nghị định; Bộ trưởng ban hành thông tư, UBND ban hành quyết định, chỉ thị;…) nhưng với QĐHC cá biệt thì không có văn bản quy định chung vì việc áp dụng pháp luật trong quản lý hành chính rất đa dạng và phức tạp. Thực tiễn xét xử những năm qua cho thấy, TANDTC khi hướng dẫn công tác xét xử hành chính trong ngành Tòa án cũng thừa nhận việc Tòa án có thể thụ lý việc kiện đối với loại văn bản không có tên gọi là quyết định nhưng nội dung là quyết định (chứa đựng mệnh lệnh hành chính cá biệt, có tính bắt buộc phải thi hành…), ví dụ: thông báo, công văn…

Như vậy, tính bắt buộc về tên gọi của QĐHC cá biệt và hệ quả của sự vi phạm tiêu chí này còn rất mờ nhạt dưới góc độ pháp luật nên việc đánh giá tính hợp pháp về mặt hình thức của văn bản sẽ gặp khó khăn trong quá trình xét xử.

Để thực hiện Luật 2010 có hiệu quả, trước hết Chính phủ cần giao cho cơ quan có thẩm quyền xây dựng văn bản quy định chi tiết về hình thức của QĐHC cá biệt và hệ quả của việc ban hành sai thể thức. Ngày 08/02/2010 Chính phủ đã ban hành Nghị định 09/2010/ NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ về công tác văn thư và Bộ trưởng Bộ Nội vụ đã ký ban hành Thông tư 01/2011/TT-BNV ngày 19/01/2011 hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính. Các văn bản này quy định chi tiết về thể thức ban hành một số loại văn bản. Tuy nhiên, đó là quy định chung về thể thức của các loại văn bản chứ không riêng của QĐHC cá biệt và nhất là không có quy định cụ thể về hậu quả pháp lý của việc ban hành sai thể thức.

Khi bàn về hệ quả của việc ban hành văn bản sai thể thức, các tài liệu nghiên cứu, các giáo trình về kỹ thuật xây dựng văn bản của các cơ sở đào tạo luật hoặc quản lý hành chính[4] xác định một nguyên tắc chung: “nếu văn bản ban hành trái về hình thức sẽ ảnh hưởng đến liệu lực của văn bản”. Nhưng “ảnh hưởng” như thế nào thì không có quy định cụ thể. Thực tế ban hành văn bản và áp dụng pháp luật trong quản lý hành chính cho thấy có nhiều mức độ vi phạm khác nhau về hình thức văn bản và hệ quả pháp lý kéo theo cũng sẽ khác nhau (chẳng hạn sai về tên gọi của văn bản có hậu quả khác với sai khi ký và đóng dấu văn bản, sai về trích yếu của văn bản sẽ có hậu quả khác với sai về ngày tháng ban hành văn bản. Trường hợp “người ký” không đúng thì hậu quả là văn bản phải bị hủy vì ký sai là vi phạm về thẩm quyền. (Ví dụ: Văn bản của UBND ban hành thì Chủ tịch UBND ký “thay mặt – TM. UBND”, nếu ký “Chủ tịch” UBND là trái thẩm quyền và hậu quả là văn bản phải bị hủy. Vụ kiện quyết định của UBND Tp. Hồ Chí Minh liên quan đến thu hồi đất của các hộ dân tại Quận 9 là ví dụ điển hình). Nếu không có quy định pháp luật rõ ràng, cụ thể về tiêu chí đánh giá mức độ vi phạm và hậu quả của những vi phạm trong quá trình ban hành QĐHC thì việc ban hành văn bản sẽ còn tùy tiện và khó kiểm soát và Tòa án trong quá trình xét xử cũng không có căn cứ pháp lý rõ ràng để tuyên hủy quyết định mà chỉ “nhắc nhở” cơ quan ban hành chỉnh sửa hình thức văn bản. Vì vậy, Nhà nước cần sớm ban hành văn bản hướng dẫn chi tiết về vấn đề này, đó cũng là cơ sở để người bị xâm phạm bởi QĐHC quyết định việc khởi kiện và họ có thể biết trước được những lợi ích mình nhận được từ việc xử lý đối với QĐHC trái quy định. Mặt khác, HĐXX cũng có cơ sở để ra phán quyết khi giải quyết vụ án hành chính, hạn chế sự tranh cãi không cần thiết đã tồn tại trong công tác xét xử những năm qua.

1.3. Các tiêu chí về trình tự, thủ tục ban hành

Từ lâu, Nhà nước đã quan tâm đến việc quy định trình tự, thủ tục ban hành các văn bản quy phạm (Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung năm 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND các cấp năm 2004), nhưng cho đến nay vẫn không có một văn bản quy định chung về quy trình ban hành QĐHC cá biệt. Điều này không khó lí giải vì hoạt động quản lý hành chính rất đa dạng, tùy loại công việc khác nhau mà Nhà nước quy định các quy trình ban hành quyết định áp dụng pháp luật khác nhau. Chẳng hạn, ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính phải tuân theo quy trình tại chương 6 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002 (sửa đổi 2008) bao gồm các bước: đình chỉ hành vi vi phạm (Điều 53), lập biên bản (Điều 55), ra quyết định (Điều 56). Nhưng quá trình ban hành quyết định cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lại phức tạp hơn theo quy định tại Luật đất đai năm 2003, Nghị định 181/ NĐ/2004 ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật đất đai, Thông tư 08/2006/QĐBTNMT ngày 21/07/2006 của Bộ TNMT về việc ban hành quy định về Giấy chứng nhận QSDĐ bao gồm các bước: hoàn thiện hồ sơ; kiểm tra tính hợp pháp, hợp lý của hồ sơ; phân loại hồ sơ theo từng trường hợp; viết chứng nhận QSD đất; lập thủ tục trình ký; phát giấy chứng nhận. Việc quy định một quy trình chung cho hoạt động ban hành QĐHC cá biệt là khó khăn.

Các tài liệu nghiên cứu và giảng dạy về QĐHC mới chỉ xác định một quy trình chung đơn giản cho việc ban hành QĐHC cá biệt bao gồm các bước như sau:

- Bước 1: Xác định công việc cần giải quyết, những tài liệu bắt buộc cần thiết cho việc giải quyết công việc; - Bước 2: Lựa chọn quy phạm cần áp dụng; - Bước 3: Ban hành quyết định.

Rõ ràng là, nếu quá trình ban hành QĐHC thiếu các bước cần thiết, sẽ ảnh hưởng đến tính hợp pháp của QĐHC cá biệt đó. Nhưng cũng có thể thấy rằng các khâu trong quá trình ban hành một QĐHC có những ảnh hưởng khác nhau đến giá trị của QĐHC, chẳng hạn: trong quy trình ban hành quyết định xử phạt hành chính với mức phạt trên 200.000 đồng thì khâu bắt buộc là phải lập biên bản. Việc không lập biên bản sẽ dẫn đến việc hủy quyết định xử phạt vì xem như quyết định đó được ban hành không có căn cứ (mặc dù Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính không quy định điều khoản cụ thể về hậu quả pháp lý của vấn đề này nhưng khi giải quyết khiếu nại hoặc xét xử vụ án hành chính, các cơ quan có thẩm quyền căn cứ vào nguyên tắc này để hủy quyết định xử phạt). Ngược lại, trong quy trình ban hành quyết định giao đất, có những khâu đơn giản mà nếu thực hiện tắt (bỏ qua) cũng không ảnh hưởng đến giá trị pháp lý của quyết định cấp GCNQSDĐ thì việc không thực hiện đúng thủ tục ban hành có thể không dẫn đến việc hủy giấy chứng nhận. Chúng tôi thấy rằng, để Luật 2010 được áp dụng đúng trên thực tế, Chính phủ cần sớm có hướng dẫn về xử lý đối với QĐHC vi phạm quy định về thể thức và trình tự ban hành văn bản.

Tóm lại, nếu coi QĐHC là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính, các cơ quan có trách nhiệm hướng dẫn thi hành Luật tố tụng hành chính 2010 nên tập trung xem xét những tiêu chí căn bản thuộc về bản chất của loại văn bản này, đồng thời, cần có sự phối hợp chỉ đạo của Chính phủ trong việc ban hành các quy định liên quan đến văn bản hành chính, làm căn cứ áp dụng trong quá trình giải quyết các vụ án hành chính. Vì thông thường Hội đồng thẩm phán TANDTC hướng dẫn về nghiệp vụ xét xử, việc quy định chi tiết về văn bản quản lý thuộc thẩm quyền của Chính phủ và các bộ chức năng.



[3] Xem Luật số 27/2004/QH11 ngày 3/12/2004 về cạnh tranh (Luật cạnh tranh), Nghị định của Chính phủ số 120/ 2005/NĐ-CP ngày 30/9/2005 quy định về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực cạnh tranh.

[4] Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, năm 2005, Nxb Đại học Quốc gia; Giáo trình Luật hành chính và Tài phán hành chính, Học viện hành chính quốc gia, năm 2005, Nxb Giáo dục; TS Nguyễn Thế Quyền, Hiệu lực các văn bản pháp luật – những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia, 2005.


2. Đối tượng khởi kiện là hành vi hành chính

Khoản 2 Điều 3 Luật tố tụng hành chính 2010 quy định “Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”. Khái niệm này được sử dụng thống nhất trong các điều khoản của Luật 2010. .

Căn cứ vào quy định của Luật 2010 và lí luận tố tụng hành chính, chúng tôi cho rằng, HVHC là đối tượng khởi kiện tại Tòa hành chính phải có các thuộc tính như sau:

a. Là hành vi của cơ quan hành chính, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó.

b. Biểu hiện dưới dạng hành động hoặc không hành động

c. Để giải quyết một công việc cụ thể trong quá trình quản lý hành chính thuộc chức trách của cơ quan, tổ chức đó theo quy định của pháp luật.

d. Bị coi như xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân hoặc tổ chức.

Có thể xem xét một cách chi tiết các tính chất nói trên như sau:

Thứ nhất, HVHC phải “là hành vi của cơ quan hành chính, cơ quan, tổ chức khác”.

Khái niệm hành vi thông thường được hiểu là gắn với hoạt động của con người: làm hoặc không làm một việc gì đó. Nhận thức này dẫn đến cách hiểu là các cơ quan, tổ chức chỉ có “hành vi” thông qua hành vi của các cá nhân cho nên không cần quy định là hành vi của cơ quan hành chính, cơ quan nhà nước khác, các tổ chức mà chỉ cần quy định là “hành vi của những người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước hoặc các tổ chức”. Theo quan điểm của chúng tôi, khái niệm hành vi hành chính thông thường gắn với con người. Tuy nhiên, trong quá trình quản lý hành chính, nhiều công việc được giao cho cơ quan nhà nước quyết định trên nguyên tắc tập thể. Ví dụ: việc ban hành quyết định giao đất, thu hồi đất thuộc thẩm quyền của UBND. Trong trường hợp này, hành vi giao đất phải là hoạt động của tập thể UBND và dưới hình thức là ban hành quyết định hành chính. Việc không ban hành QĐHC cho đối tượng có đủ điều kiện được giao đất là vi phạm hoạt động công vụ của tập thể UBND. Tuy nhiên, nhiều cơ quan nhà nước (HĐND, Quốc hội, TAND,…) quyết định các vấn đề thuộc chức năng cơ bản của mình dưới hình thức tập thể (ví dụ: ban hành bản án của Tòa án, nghị quyết của Quốc hội, HĐND), còn việc thực hiện HVHC để quản lý hành chính thuộc thẩm quyền của thủ trưởng cơ quan hoặc cá nhân được nhà nước trao quyền trong những trường hợp cụ thể (tuyển dụng, điều động..). Các tổ chức xã hội thông thường không thực hiện hoạt động quản lý hành chính, trừ trường hợp đặc biệt được nhà nước trao quyền để giúp nhà nước quản lý hành chính và thường thì Nhà nước trao quyền cho người đứng đầu các tổ chức đó. Vì vậy, HVHC nếu có là của người có thẩm quyền trong tổ chức. Do đó, khi hướng dẫn thi hành Luật 2010, nên giải thích rõ tiêu chí này của HVHC để giới hạn việc kiện tràn lan các loại hành vi của các cơ quan nhà nước.

Thứ hai, HVHC phải là hành vi gắn với việc giải quyết một công việc trong quá trình quản lý hành chính thuộc chức trách của cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền. Nghĩa là hành vi đó phải thuộc lĩnh vực quản lý hành chính chứ không phải hành vi trong quá trình lập pháp hoặc tư pháp (ví dụ hành vi bắt người, khám xét trái pháp luật trong tố tụng hình sự không phải HVHC). Đó phải là những hành vi thuộc thẩm quyền được pháp luật quy định cho cơ quan hoặc cá nhân cụ thể chứ không phải những hành vi mà công dân thấy rằng “lẽ ra” nhà chức trách phải làm việc đó. Nếu pháp luật không quy định thì việc không thực hiện hành vi nào đó cũng không phải là đối tượng để có thể khởi kiện.

Thứ ba, HVHC phải là hành vi bị xem như gây thiệt hại cho quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.

Nghĩa là người khởi kiện phải chỉ ra một cách tương đối rõ ràng hành vi đó đã xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Việc kiện về hành vi lập danh sách cử tri không đúng dẫn đến hậu quả là công dân mất quyền bầu cử, đó là xâm hại rõ ràng quyền bầu cử của công dân hoặc hành vi không xác nhận tờ khai lý lịch cho công dân có khả năng làm mất quyền có việc làm. Việc “bị xâm hại các quyền và lợi ích hợp pháp” phải được xem là có căn cứ rõ ràng, vì nếu không, tất cả các HVHC nhất là của cán bộ, công chức đều có thể bị kiện khi công dân thấy “không thích”, “khó chịu”, “không hài lòng”… Điều đó sẽ dẫn đến tình trạng quá tải cho Tòa án nhất là khi điều kiện khởi kiện quy định tại Điều 103 cho phép “Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc trong trường hợp không đồng ý với quyết định, hành vi đó” – tức là cá nhân, tổ chức được kiện ngay ra Tòa án khi “không đồng ý” với HVHC của cơ quan hoặc cá nhân nào đó. Nếu không giới hạn về bản chất của HVHC là đối tượng khởi kiện thì “nguy cơ” Tòa hành chính phải đối mặt với khối lượng đơn kiện khổng lồ khi mà hiện nay một bộ phận công chức vẫn còn tình trạng hách dịch, cửa quyền và công dân thì còn nhiều chuyện “không đồng ý” với cán bộ, công chức. Gánh nặng giải quyết các “bức xúc” trong quá trình quản lý sẽ vô hình chung được “trút” lên vai Tòa án. Đó là điều các cơ quan Nhà nước phải tính đến khi hướng dẫn thi hành Luật 2010 về đối tượng khởi kiện là HVHC.

Như vậy, mặc dù Luật 2010 đã quy định tương đối rõ ràng và cụ thể về loại việc thuộc thẩm quyền xét xử hành chính của TAND, tạo điều kiện cho công dân được rộng đường kiện các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức trong quá trình quản lý để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình, nhưng các quy định của Luật vẫn cần được giải thích, hướng dẫn một cách chi tiết. Thậm chí, có những điều khoản chưa thống nhất trong Luật cũng cần được cân nhắc để chỉnh sửa cho hợp lý. Có như vậy thi việc thi hành Luật mới có thể thống nhất, mang lại hiệu quả cao, phát huy tính tích cực của những điều khoản mới trong Luật và đảm bảo mục tiêu của Nhà nước khi ban hành Luật 2010 - bảo vệ hiệu quả quyền công dân trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam.


TÀI LIỆU THAM KHẢO

©

Bài viết được đăng tải dưới sự cho phép của Tạp chí Khoa học Pháp lý Việt Nam, mọi quyền sở hữu trí tuệ liên quan đến bài viết được bảo lưu. Chi tiết xin vui lòng liên email

Vui lòng đăng nhập tài khoản để tải miễn phí.

Chủ thể khởi kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức có thể không phải là công dân viết năm

Gmail

Đăng ký

Quên mật khẩu?

Đặt mua


Bản giấy tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam

Bài viết liên quan trên

Google scholar

Trích dẫn bài viết qua

Google scholar Crossref