Để chuẩn bị nội dung cho kỳ họp thứ 7, Quốc hội khoá XIV, ngày 13/5/2019, Đoàn đại biểu Quốc hội TP.Hồ Chí Minh đã tổ chức Hội thảo lấy ý kiến góp ý cho dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương sẽ được Quốc hội cho ý kiến tại kỳ họp thứ 7, Quốc hội khóa XIV.
Dưới đây là tổng hợp các ý kiến đóng góp cho dự thảo Luật:
I- MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG
1- Nhiều ý kiến cho rằng với 7 nội dung của Luật Tổ chức Chính phủ và 4 nội dung của Luật Tổ chức chính quyền địa phương được sửa đổi trong dự thảo Luật chỉ mới tập trung điều chỉnh về thẩm quyền, thêm bớt các giới hạn hay điều kiện đã được thiết kế. Báo cáo đánh giá tác động cũng chưa phân tích, đánh giá kỹ các tác động của xã hội để có những nội dung sửa đổi phù hợp thực tiễn hiện nay. Vì vậy, các ý kiến này đề nghị cần tổ chức đánh giá tác động thật kỹ hơn nhằm làm rõ ưu điểm, hạn chế và các vấn đề phát sinh trong quá trình thực hiện hai Luật này, từ đó xây dựng được các quy định cụ thể, phù hợp với Hiến pháp năm 2013 và thực tiễn quản lý nhà nước hiện nay; các đơn vị hành chính cần đảm bảm tính ổn định để tránh ảnh hưởng đến người dân.
2- Một số ý kiến cho rằng, trong thực tế các Bộ còn “ôm đồm” nhiều công việc cụ thể và xử lý công việc chậm; nhiều Thông tư, Nghị định hướng dẫn chưa sát với thực tế; tổ chức, biên chế các cơ quan thuộc Bộ, ngang Bộ vẫn còn cồng kềnh. Do đó, đề nghị cần sửa đổi luật theo hướng tinh gọn bộ máy tổ chức và biên chế, giảm tiếp số lượng tổng cục, cục của các cơ quan Bộ, ngang Bộ, đảm bảo tính hiệu quả trong giải quyết công việc.
3- Có 02 ý kiến đề nghị cần thống nhất việc sử dụng các thuật ngữ “cơ quan hành chính”, “cơ quan hành chính nhà nước”, “tổ chức bộ máy hành chính nhà nước”, “tổ chức khác thuộc cơ quan thuộc Chính phủ”, “tổ chức hành chính khác thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện” trong nội dung dự thảo Luật.
4- Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương thì “Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp trên địa bàn hoặc về các vấn đề do Hội đồng nhân dân hoặc Thường trực Hội đồng nhân dân phân công”; tuy nhiên, Luật thiếu quy định về các điều kiện cần thiết để Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân thực hiện nhiệm vụ trên cũng như hướng dẫn về cơ chế hoạt động cho Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân. Do đó, Thường trực Hội đồng nhân dân cấp quận – huyện đang lúng túng trong việc hướng dẫn cho các tổ Hội đồng nhân dân trong hoạt động giám sát. Ý kiến này đề nghị cần đánh giá tính hiệu quả hoạt động của tổ đại biểu Hội đồng nhân cấp tỉnh, cấp huyện từ đó bổ sung quy định thành lập tổ đại biểu Hội đồng nhân dân cấp phường – xã, tránh tình trạng thành lập nhưng không hoạt động hoặc hoạt động mang tính hình thức ảnh hưởng đến hiệu lực hoạt động của Hội đồng nhân dân.
Bên cạnh đó, để hoạt động của tổ đại biểu Hội đồng nhân dân khả thi và hiệu quả, cần nghiên cứu bảo đảm tính thống nhất giữa hình thức và nội dung của quy định. Theo đó, về mặt tổ chức – pháp lý, nếu xác định tổ đại biểu Hội đồng nhân dân là bộ phận trong cơ cấu, tổ chức của Hội đồng nhân dân; đồng thời là một chủ thể trong hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân thì không chỉ quy định mang tính kỹ thuật về nhiệm vụ, quyền hạn của tổ đại biểu Hội đồng nhân dân mà vấn đề quan trọng cần được bổ sung trong nội dung dự thảo Luật đó là vai trò, trách nhiệm, thủ tục, thẩm quyền trong giám sát, đây là cơ sở pháp lý để tổ đại biểu Hội đồng nhân dân hoạt động hiệu quả.
II- GÓP Ý CỤ THỂ
1- Điều 1. Sửa đổi, bổ sung một số điều, khoản, điểm của Luật Tổ chức Chính phủ số 76/2015/QH13
1.1- Bổ sung các khoản 3a và khoản 3b vào sau khoản 3 Điều 23, bổ sung các khoản 4a và khoản 4b vào sau khoản 4 Điều 23, bổ sung các khoản 9 và khoản 10 vào Điều 23 như sau:
- Khoản 3b:
+ Điểm d: có ý kiến đề nghị cần bổ sung về “khung” của cơ quan chuyên môn đặc thù. Theo đó, cần có cần quy định cụ thể số lượng tối đa của cơ quan chuyên môn đặc thù để phù hợp với tính chất địa phương.
+ Điểm đ: có ý kiến đề nghị cần chú ý đến tính chất đặc thù, những đặc điểm của các địa phương để thành lập cơ quan chuyên môn đặc thù vừa thực hiện được nhiệm vụ đặc thù của cơ quan chuyên môn đặc thù vẫn đảm bảo sự tinh gọn của bộ máy hành chính.
- Khoản 4a, khoản 4b: có ý kiến đề nghị xem lại nội hàm của cụm từ “tối thiểu” và “tối đa” trong nội dung khoản 4a, khoản 4b. Đề nghị cần giải thích rõ tại sao quy định “tối thiểu” nhưng không có “tối đa” tại khoản 4a và ngược lại tại khoản 4b Điều 23 dự thảo Luật.
- Khoản 9: có ý kiến đề nghị bổ sung vào nội dung khoản 9 như sau: “Quyết định phân cấp quản lý cán bộ, công chức, viên chức trong các đơn vị hành chính, viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập” vì theo quy định của dự thảo Luật thì đơn vị sự nghiệp chỉ có chức danh viên chức.
1.2- Sửa đổi, bổ sung các điểm b, điểm đ khoản 2 và khoản 10 Điều 28, bổ sung khoản 10a vào sau khoản 10 Điều 28 như sau:
- Khoản 2:
+ Có ý kiến đề nghị bỏ cụm từ “liên tục” trong nội dung khoản 2 Điều 28 vì Hiến pháp đã quy định tính thống nhất, thông suốt còn tính liên tục của Nhà nước là hiển nhiên và là tính chất chung trong nền hành chính công. Khoản 2 viết lại như sau: “Lãnh đạo và chịu trách nhiệm về hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia”
+ Điểm b: có ý kiến đề nghị tách điểm b thành 2 nội dung riêng quy định theo hướng: [1] Quản lý cán bộ, công chức trong cơ quan hành chính nhà nước. [2] Quản lý viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập.
- Khoản 10a: có ý kiến đề nghị cần quy định cụ thể nội dung và giới hạn của các thí điểm mô hình mới về tổ chức bộ máy. Các mô hình mới xác lập thay đổi, điều chỉnh về chức năng, nhiệm vụ, phương pháp quản lý… tổ chức bộ máy được thiết kế cần có sự phù hợp, nếu chỉ quy định chung chung về tổ chức bộ máy sẽ có khả năng tự giới hạn ở điều chỉnh nhỏ về cấu trúc, số lượng nhân sự.
2- Điều 2. Sửa đổi, bổ sung một số điều, khoản, điểm của Luật Tổ chức chính quyền địa phương số 77/2015/QH13
2.1- Bổ sung khoản 1 Điều 12:
- Các ý kiến băn khoăn với nội dung khoản 1 Điều 12 dự thảo Luật, cho rằng tuy nội dung này quy định chi tiết hơn so với Điều 12 hiện hành nhưng vẫn chưa điều chỉnh trực trạng của các Luật chuyên ngành hiện đang có hiệu lực. Mặt khác, nếu đã phân quyền theo đúng ý nghĩa tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho bên được phân quyền tránh chồng lấn cần xem lại quy định “bảo đảm sự quản lý thống nhất của Chính phủ về thể chế, chính sách, chiến lược, quy hoạch, thanh tra, kiểm tra”. Phân quyền được quy định trong luật nhưng thực hiện lại phụ thuộc nhiều vào hướng dẫn của Chính phủ dẫn đến thực hiện phân quyền gặp nhiều vướng mắc.
- Có ý kiến đề nghị cần phân quyền cho chính quyền địa phương theo tinh thần không chồng chéo về nhiệm vụ, thẩm quyền giữa các cơ quan, giữa Bộ, cơ quan ngang Bộ và chính quyền địa phương, cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương.
2.2- Sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 14:
- Nhiều ý kiến đề nghị thay cụm từ “có thể” bằng cụm từ “được” hoặc “không được” để tính pháp lý của nội dung quy định được chặt chẽ hơn.
- Một số ý kiến cho rằng hiện nay tính pháp lý của thuật ngữ “phân cấp, ủy quyền và phân quyền” còn nhiều bất cập nhưng chưa được quy định trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành. Bên cạnh đó, trong dự thảo Luật chỉ sửa đổi khoản 1 Điều 14 về nội dung ủy quyền thiếu quy định về phân cấp, phân quyền dẫn đến việc không tạo sự thống nhất khi thực thi. Các ý kiến này đề nghị cần bổ sung làm rõ khái niệm thế nào là “phân cấp”, “ủy quyền”, “phân quyền” trong dự thảo Luật.
- Một số ý kiến đề nghị cần làm rõ vấn đề ủy quyền của cá nhân và ủy quyền của tập thể; loại công việc được ủy quyền và không được ủy quyền [xây dựng chính sách, vấn đề liên quan đến đầu tư công…]; cơ chế ủy quyền; việc ủy quyền chuyển tiếp; trách nhiệm của các bên trong ủy quyền. Đồng thời, cần quy định cụ thể về “khoảng thời gian xác định” và “các điều kiện cụ thể” nhằm tránh tình trạng lạm dụng việc ủy quyền.
- Nhiều ý kiến đề nghị cần nghiên cứu, đánh giá kỹ hơn về việc bổ sung quy định “Ủy ban nhân dân có thể ủy quyền cho đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc” vào dự thảo Luật.
- Có 01 ý kiến cho rằng để cơ chế ủy quyền như quy định tại khoản 1 Điều 14 dự thảo Luật được chặt chẽ, đề nghị nghiên cứu bổ sung vào dự thảo Luật các nội dung theo hướng:
+ Về chủ thể ủy quyền: dự thảo Luật quy định “Trong trường hợp cần thiết, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên và Ủy ban nhân dân có thể ủy quyền cho…”. Như vậy, khái niệm “cơ quan hành chính nhà nước cấp trên” được hiểu là cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung [Chính phủ, Ủy ban nhân dân] hay bao gồm cả các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn [ở Trung ương là Bộ, ở địa phương là Sở - ngành]. Nếu theo quy định tại khoản 1 Điều 14 dự thảo Luật thì Ủy ban nhân dân cấp trên có thể ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp; Ủy ban nhân dân có thể ủy quyền cho cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp hoặc đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc. Vậy Bộ hoặc Sở, ngành có được ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp hay không? Vấn đề này chưa được quy định cụ thể trong dự thảo Luật. Thực tế, Bộ hoặc Sở, ngành vẫn có những quyền hạn quản lý nhà nước nhất định nhưng trong trường hợp cần thiết có thể ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp hay không vì theo nguyên tắc tổ chức bộ máy thì Bộ không phải là cơ quan hành chính nhà nước cấp trên của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và Sở, ngành không phải là cơ quan hành chính nhà nước cấp trên của Ủy ban nhân dân quận – huyện.
+ Bổ sung nguyên tắc ủy quyền để đảm bảo tính đồng bộ trong hệ thống pháp luật: dự thảo Luật chỉ quy định chung chung “Trong trường hợp cần thiết” thì có thể ủy quyền nhưng chưa giải thích rõ trường hợp cần thiết là trường hợp nào? Mặt khác, nếu quy định như vậy thì tất cả nhiệm vụ quyền hạn của Ủy ban nhân dân cấp trên đều có thể ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp dưới nếu đảm bảo điều kiện ngân sách và nguồn nhân lực. Tuy nhiên, thực tế thường phát sinh một số trường hợp nếu ủy quyền sẽ không đảm bảo tính đồng bộ với các quy định trong hệ thống pháp luật ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của người dân, doanh nghiệp. Vì vậy, đề nghị cần bổ sung vào dự thảo Luật nguyên tắc “Giao chủ thể ủy quyền phải rà soát các quy định của pháp luật hiện hành có thể ảnh hưởng bởi quy định về phân cấp, ủy quyền để đánh giá tác động thủ tục hành chính trước khi phân cấp, ủy quyền và công bố công khai cho người dân và doanh nghiệp biết về thủ tục hành chính và quy trình giải quyết công việc đối với các nhiệm vụ được phân cấp, ủy quyền”.
Bên cạnh đó, theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương đã được xác định rõ cho từng cơ quan. Do đó, trong phạm vi nội dung ủy quyền thì không được phân cấp, ủy quyền thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cấp mình cho cơ quan cấp dưới để đảm bảo phù hợp với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
+ Về điều kiện ủy quyền: ngoài các điều kiện ủy quyền được được quy định trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 thì cần bổ sung điều kiện về việc sử dụng con dấu và hình thức văn bản của cơ quan được ủy quyền khi thực hiện nhiệm vụ ủy quyền.
2. 3- Sửa đổi, bổ sung Điều 34:
Có ý kiến đề nghị xem xét quy định Ủy ban nhân dân xã có 01 Phó Chủ tịch là ít, nếu không tăng được, đề nghị bổ sung thêm chức danh Ủy viên, thư ký để làm nhiệm vụ khi Phó Chủ tịch xã bận công tác.
2.4- Sửa đổi khoản 1, khoản 2 và khoản 3 Điều 39:
Một số ý kiến đề nghị giữ nguyên số lượng Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân; Trưởng ban, Phó Trưởng ban và các Ủy viên của Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc Trung ương như quy định trong Luật hiện hành để phù hợp với quy mô dân số nhất là đối với thành phố lớn như thành phố Hồ Chí Minh.
2.5- Sửa đổi, bổ sung khoản 3 Điều 61:
Có ý kiến cho rằng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội là các hoạch định chi tiết về nguồn lực, thời gian thực hiện các mục tiêu phát triển theo địa bàn. Với tính chất đó, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cần được thiết kế ở một quy mô hợp lý để đạt được hiệu quả kinh tế theo quy mô, không nên chia nhỏ theo cấp hành chính. Vì vậy, đề nghị xem xét lại việc bổ sung vào khoản 3 Điều 61 dự thảo Luật quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân địa phường thông qua kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm của phường.
2.6- Sửa đổi, bổ sung Điều 62:
Có ý kiến đề nghị nếu quy định Ủy ban nhân dân Phường loại II có một Phó Chủ tịch thì cần bổ sung chức danh Ủy viên, thư ký để giải quyết công việc khi Chủ tịch, Phó Chủ tịch bận công tác.
2.7- Sửa đổi, bổ sung Điều 69:
Có ý kiến đề nghị nếu quy định Ủy nhân dân thị trấn loại III có một Phó Chủ tịch thì cần bổ sung chức danh Ủy viên thư ký để giải quyết công việc khi Chủ tịch, Phó Chủ tịch bận công tác.
2.8- Sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 101:
Có ý kiến đề nghị thay cụm từ “có thể” bằng từ “phải” vì đây là điều kiện đương nhiên. Khoản 1 Điều 101 viết lại như sau: “Trong nhiệm kỳ nếu đại biểu Hội đồng nhân dân là cán bộ, công chức nhà nước hoặc viên chức thuộc đơn vị sự nghiệp công lập không còn công tác tại cơ quan, tổ chức, đơn vị trong hệ thống chính trị và không cư trú tại đơn vị hành chính mà mình đang là đại biểu thì phải xin thôi làm nhiệm vụ đại biểu. Đại biểu Hội đồng nhân dân phải thôi làm nhiệm vụ đại biểu vì lý do sức khỏe hoặc vì lý do khác”.
2.9- Sửa đổi, bổ sung khoản 1 và khoản 2 Điều 128:
Khoản 2: nhiều ý kiến cho rằng một trong những chính sách được sửa đổi, bổ sung lần này trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương khuyến khích nhập các đơn vị hành chính. Tuy nhiên, nội dung được sửa đổi trong Điều 128 dự thảo Luật mới chỉ là điều chỉnh về câu, chữ chưa thể hiện được yêu cầu quan trọng cần thiết của dự thảo Luật. Các ý kiến đề nghị xem xét giữ lại lại quy định “Đơn vị hành chính được tổ chức ổn định trên cơ sở các đơn vị hành chính hiện có”.
Có ý kiến đề nghị cần bổ sung vào dự thảo Luật quy định cụ thể về nguyên tắc trong thực thi “trường hợp các đơn vị hành chính có quy mô nhỏ về diện tích và dân số phải tiến hành sáp nhập”.
Có ý kiến đề nghị xem lại quy định “Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định cụ thể tiêu chuẩn, điều kiện nhập đơn vị hành chính các cấp” như vậy chưa phù hợp với hợp với khoản 9 Điều 70 và khoản 8 Điều 74 Hiến pháp năm 2013.
Một số ý kiến đề nghị cần quy định cụ thể về trường hợp các đơn vị hành chính có quy mô nhỏ về diện tích tự nhiên và dân số phải tiến hành sáp nhập nhưng sau khi sáp nhập vẫn không đáp ứng hai tiêu chí về dân số, diện tích.
III- MỘT SỐ Ý KIẾN KHÁC
1- Có ý kiến cho rằng cơ cấu, số lượng thành viên Ủy ban nhân dân theo quy định tại Điều 20 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 là nhiều, đề nghị cần sửa theo hướng tinh gọn hơn. Hiện nay, Chính phủ chưa có hướng dẫn cụ thể về việc bầu, bổ nhiệm chức danh Ủy viên Ủy ban nhân dân và người đứng đầu cơ quan chuyên môn. Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 cơ quy định cơ cấu của Ủy ban nhân dân gồm: Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và một số người đứng đầu cơ quan chuyên môn [từ 9 -11 người] là một phương án phù hợp.
2- Đề nghị xem xét bổ sung quy định khoản 1, khoản 2 Điều 78 Luật Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng xác định rõ yêu cầu của việc lập kế hoạch phiên họp thường lệ của Hội đồng nhân dân, thay cho quy định “phiên họp bất thường” bằng quy định về tổ chức các “phiên họp chuyên đề” để giải quyết những vấn đề phát sinh thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân một cách kịp thời, đúng thẩm quyền theo quy định pháp luật.