Mặc dù còn nhiều khó khăn, thách thức nhưng nhờ sự vào cuộc quyết liệt của cả hệ thống chính trị và sự nỗ lực của các cấp, các ngành, chúng ta đã đạt được những kết quả nổi bật trong thực hiện kế hoạch đầu tư công giai đoạn 2016-2020. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, thì vẫn còn những hạn chế, vướng mắc cần khắc phục để nâng cao chất lượng đầu tư công trong giai đoạn mới, 2021-2025.
NHỮNG KẾT QUẢ ĐẠT ĐƯỢC
Một là, hoàn thiện khung khổ pháp lý về quản lý đầu tư công
Luật Đầu tư công năm 2014 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật với nhiều quy định mới giúp quản lý chặt chẽ toàn bộ quá trình đầu tư công, từ chủ trương đầu tư, thẩm định nguồn vốn đối với các chương trình, dự án sử dụng vốn đầu tư công; lập, thẩm định, phê duyệt kế hoạch đầu tư; thực hiện kế hoạch, theo dõi, đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch đầu tư công.
Có thể nói, việc thể chế hóa quy trình quyết định chủ trương đầu tư đã ngăn ngừa sự tùy tiện, chủ quan, duy ý chí trong việc quyết định chủ trương đầu tư, nâng cao trách nhiệm của người ra quyết định chủ trương đầu tư.
Những quy định đổi mới về công tác thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn trước khi quyết định chủ trương đầu tư đã khắc phục được tình trạng phê duyệt dự án, nhưng không đảm bảo được nguồn vốn, phê duyệt quá nhiều dự án, dẫn đến đầu tư dàn trải, lãng phí, kém hiệu quả, tạo điều kiện nâng cao chất lượng và hiệu quả của chương trình, dự án đầu tư công, bảo đảm bố trí vốn một cách tập trung cho các mục tiêu, dự án ưu tiên cần thiết phải đầu tư.
Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 đã phát sinh những khó khăn, vướng mắc. Để khắc phục, Quốc hội đã ban hành Luật Đầu tư công năm 2019 nhằm tiếp tục hoàn thiện thể chế về đầu tư công, tạo sự đồng bộ, thống nhất trong quản lý đầu tư, ngân sách nhà nước, theo đó phân cấp triệt để hơn nữa việc thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn; thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, vừa bảo đảm thẩm quyền của các cơ quan, vừa tăng tính chủ động, phù hợp điều kiện thực tế của từng bộ, cơ quan trung ương, địa phương, tăng cường trách nhiệm của người quyết định đầu tư, chủ đầu tư trong việc quyết định, tổ chức thực hiện và phát huy hiệu quả đầu tư.
Hai là, đã xử lý dứt điểm được tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản
Kế hoạch đầu tư công giai đoạn 2016-2020 đã bố trí đủ vốn ngân sách trung ương cho các bộ, cơ quan trung ương và địa phương để thanh toán toàn bộ số nợ đọng xây dựng cơ bản nguồn ngân sách trung ương đến hết ngày 31/12/2014 của các dự án được giao kế hoạch đầu tư công trung hạn là 8.547,3 tỷ đồng [trong đó thanh toán cho các dự án thuộc các ngành, lĩnh vực, chương trình mục tiêu là 7.481,3 tỷ đồng; các dự án thuộc 02 Chương trình mục tiêu quốc gia 1.066,024 tỷ đồng] [Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2020].
Việc ứng trước vốn trong kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020 được kiểm soát chặt chẽ, bảo đảm việc ứng trước kế hoạch vốn phù hợp với quy định của Luật Đầu tư công, Luật NSNN. Từ năm 2017, sau khi Quốc hội ban hành Nghị quyết số 26/2016/QH14 và Luật NSNN năm 2015 có hiệu lực thi hành, tổng số ứng trước vốn ngân sách trung ương hằng năm trong giai đoạn 2017-2020 là 1.843,101 tỷ đồng và đã thu hồi toàn bộ số vốn này theo quy định.
Ba là, hiệu quả đầu tư công đã từng bước cải thiện, đầu tư tập trung, số dự án khởi công mới từng năm trong giai đoạn 2016-2020 giảm dần
Bộ Kế hoạch và Đầu tư cho biết, tổng số dự án của Kế hoạch đầu tư công trung hạn vốn ngân sách trung ương giai đoạn 2016-2020 khoảng 11.100 dự án [không bao gồm các dự án thuộc các Chương trình mục tiêu quốc gia]. Trong đó, số dự án đã hoàn thành giai đoạn trước, tiếp tục được cân đối vốn để thanh quyết toán là khoảng 1.798 dự án; dự án hoàn thành tính đến hết kế hoạch năm 2019 là 7.354 dự án, bằng 66,2% tổng số dự án đã được giao kế hoạch trung hạn.
Điều đáng mừng là số dự án khởi công mới từng năm trong giai đoạn 2016-2020 giảm dần. Cụ thể: Năm 2016: 997 dự án, 2017: 736 dự án, 2018: 842 dự án, 2019: 813 dự án. Nguồn vốn NSNN tập trung cho các dự án chuyển tiếp, đang triển khai dở dang theo đúng nguyên tắc, tiêu chí bố trí. Số vốn bố trí bình quân cho một dự án kế hoạch năm sau cao hơn năm trước, khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, lãng phí, kém hiệu quả.
Hiệu quả kinh tế - xã hội của đầu tư nói chung và đầu tư công nói riêng đã được cải thiện, hệ số ICOR giai đoạn 2016-2019 là 6,1 thấp hơn so với mức gần 6,3 của giai đoạn 2011-2015. Năm 2020, do ảnh hưởng của dịch Covid-19, GDP năm 2020 giảm mạnh so với kế hoạch dẫn đến hệ số ICOR năm 2020 là 18,07, tác động mạnh đến hệ số ICOR của giai đoạn 2016-2020 ước khoảng 8,5.
Cùng với hiệu quả đầu tư được cải thiện, cơ cấu đầu tư cũng có những chuyển biến theo hướng tích cực. Xét về cơ cấu, nguồn chi tiêu công từ ngân sách trung ương có xu hướng giảm xuống dần từ giai đoạn 2003-2019; ngược lại, nguồn chi tiêu công do địa phương quản lý có chiều hướng tăng dần, đỉnh điểm cao nhất là 59,5% năm [2019] [Hình]. Lý do là Chính phủ đẩy mạnh phân cấp quản lý đầu tư công. Trước năm 2003, tất cả các dự án đầu tư công đều do cấp trung ương phê duyệt. Từ năm 2004, phân cấp quản lý đầu tư công mạnh hơn, quyền lực và tính chủ động của địa phương đối với việc huy động, phân bổ và sử dụng vốn ngân sách dự án đầu tư tăng lên. Do đó, từ năm 2006 đến nay, phần lớn dự án được phân cấp cho ngành và địa phương.
Hình: Phân nguồn vốn đầu tư công theo cấp độ quản lý
Nguồn: Số liệu của Tổng cục Thống kê và tính toán của tác giả
Bốn là, đầu tư công đã góp phần quan trọng vào việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, tạo điều kiện thúc đẩy tăng trưởng kinh tế theo hướng bền vững.
Trong những năm đầu giai đoạn 2016-2020, đã đưa một số công trình, dự án giao thông quan trọng vào sử dụng, như: các dự án cải tạo, nâng cấp Quốc lộ 1A và đường Hồ Chí Minh đoạn qua Tây Nguyên, các dự án đường cao tốc hướng tâm có tác động lớn trong việc nâng cao năng lực vận tải. Nhiều công trình, dự án quan trọng, quy mô lớn được tập trung đầu tư hoàn thành trong giai đoạn 2016-2020, Như: các đường bộ cao tốc Đà Nẵng - Quảng Ngãi, Hoà Lạc - Hoà Bình, Hạ Long - cầu Bạch Đằng; các tuyến quốc lộ: Tân Vũ - Lạch Huyện, Quốc lộ 3 đoạn Hà Nội - Thái Nguyên, Lộ Tẻ - Rạch Sỏi, Quốc lộ 1 đoạn Hà Nội - Bắc Giang, Pháp Vân - Cầu Giẽ [giai đoạn 2]; các hầm: Đèo Cả, Cù Mông; cảng Lạch Huyện, luồng sông Hậu. Đẩy mạnh đầu tư phát triển hạ tầng thông qua phương thức đối tác công - tư, một số dự án quan trọng đã hoàn thành, như: Cảng hàng không Vân Đồn, cao tốc Hà Nội - Hải Phòng, Hạ Long - Vân Đồn.... Khởi công nhiều đoạn của cao tốc Bắc - Nam. Đến nay, đã hoàn thành đầu tư xây dựng 880 km đường bộ cao tốc, mạng lưới quốc lộ đạt 24.598 km, đáp ứng nhu cầu vận tải của nền kinh tế. Hệ thống hạ tầng kỹ thuật đô thị với tốc độ đô thị hóa tăng từ 35,7% năm 2015 lên khoảng 39,3% năm 2020.
Cùng với đó, Chính phủ cũng đẩy mạnh đầu tư phát triển hạ tầng thông qua phương thức đối tác công tư, một số dự án quan trọng đã hoàn thành, như: Cảng hàng không Vân Đồn, cao tốc Hà Nội - Hải Phòng, Hạ Long - Vân Đồn...
Hạ tầng giáo dục và đào tạo, khoa học và công nghệ, y tế, văn hóa, thể thao, du lịch... được tiếp tục củng cố và phát triển, đặc biệt là ở các huyện nghèo, xã nghèo, vùng đồng bào dân tộc thiểu số, tạo sinh kế cho người nghèo.
SONG, VẪN CÒN NHIỀU HẠN CHẾ
Bên cạnh những kết quả đạt được nêu trên, Kế hoạch đầu tư công trong giai đoạn 2016-2020 chưa đạt được hiệu quả như mong đợi.
[i] Về chính sách: Vẫn còn sự chậm trễ trong việc ban hành chính sách tái cơ cấu đầu tư công và từ phía các cơ quan tổ chức thực thi các chính sách tái cơ cầu đầu tư công. Thực tế cho thấy, sự chuyển dịch cơ cấu vốn đầu tư công mới bắt đầu thay đổi từ năm 2014.
Mặt khác, vốn đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước trong thời kỳ vừa qua kém hiệu quả, cụ thể là 12 đại dự án kém hiệu quả, thua lỗ, thất thoát lớn của các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước. Do vậy, tỷ trọng vốn đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước trong tổng vốn đầu tư công đáng ra cần cắt giảm, tuy nhiên, trong thời kỳ qua, tỷ trọng này chưa có xu hướng giảm. Điều này cho thấy, quá trình tái cơ cấu đầu tư công diễn ra rất chậm
[ii] Về cơ cấu đầu tư công: Cơ cấu lại đầu tư chưa gắn với cơ cấu lại tài chính ngân sách, vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương chưa được phát huy. Chi đầu tư trung ương thấp hơn chi đầu tư địa phương ảnh hưởng rất lớn đến kết quả thực hiện kế hoạch đầu tư công trung hạn; mới bố trí được 53% nhu cầu vốn ngân sách trung ương cho các dự án thuộc 21 chương trình mục tiêu, chưa bố trí được nguồn để thu hồi toàn bộ số vốn ứng trước, nhiều nhiệm vụ chi chưa cân đối được nguồn vốn để giải quyết dứt điểm trong giai đoạn 2016-2020.
Cơ cấu đầu tư chậm thay đổi, thu hút nguồn lực từ khu vực tư nhân và đầu tư nước ngoài tham gia đầu tư vào khu vực công đã có chuyển biến tích cực nhưng chưa đạt được yêu cầu đề ra. Chất lượng quy định quản lý đầu tư công còn bất cập, chưa phù hợp với thông lệ quốc tế, đặc biệt ở khâu lựa chọn, đánh giá hiệu quả dự án.
[iii] Về phân cấp đầu tư công: Mặc dù được chuyển dịch với kỳ vọng địa phương ngày càng trở thành động lực tăng trưởng mạnh mẽ, nhưng việc tỷ trọng chi đầu tư của Trung ương giảm cũng đã ảnh hưởng đến việc tập trung nguồn lực để thực hiện các dự án, mục tiêu quan trọng của quốc gia, đặc biệt trong bối cảnh sự phối hợp vùng còn hạn chế. Bên cạnh đó, tỷ trọng đầu tư cao được quyết định bởi cấp địa phương ở Việt Nam dẫn đến rủi ro đầu tư dàn trải và giảm hiệu suất đầu tư, trừ khi có sự phối hợp tốt giữa các dự án hạ tầng lớn, bao gồm cả các dự án hạ tầng giữa các địa phương. Để thay đổi cơ bản tình trạng này, về lâu dài cần xem xét lại phân cấp kinh tế - xã hội nhằm tăng cường hiệu quả tổng thể.
[iv] Giải ngân vốn kế hoạch đầu tư công mặc dù đã chuyển biến tích cực, nhưng vẫn còn chậm so với yêu cầu. Tiến độ của một số dự án trọng điểm, dự án quan trọng quốc gia chậm. Chưa có sự gắn kết chặt chẽ giữa chi đầu tư và chi thường xuyên. Tình trạng lãng phí, thất thoát, chất lượng công trình thấp trong đầu tư và xây dựng chưa được xử lý triệt để.
[v] Nguồn thu NSNN đang sụt giảm dẫn đến nguồn vốn dành cho đầu tư công khó được đảm bảo. Đại dịch Covid-19 trong năm 2020 đã tác động lớn đến nền kinh tế nói chung và đến thu NSNN nói riêng. Để giảm thiểu tác động của đại dịch, chúng ta đã triển khai các giải pháp giãn, hoãn, giảm thuế suất hỗ trợ doanh nghiệp, tác động đến nguồn thu, nên khó khăn trong việc dự báo, xác định khả năng cân đối chi NSNN cho chi đầu tư phát triển trong giai đoạn 2021-2025. Từ tình hình thực tiễn nêu trên, Chính phủ đã trình Quốc hội cho phép kéo dài thời kỳ ổn định NSNN giai đoạn 2017-2020 sang năm 2021 và được Quốc hội quyết nghị tại Nghị quyết số 122/2020/QH14, ngày 19/6/2020. Đến giữa tháng 9 năm 2020, Chính phủ mới xác định được dự kiến khả năng cân đối NSNN cho chi đầu tư trong giai đoạn 2021-2025 là 2,75 triệu tỷ đồng.
Nguyên nhân của các hạn chế trên theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư là do:
- Thể chế pháp luật về đầu tư công tuy đã khá đồng bộ, nhưng vẫn còn tồn tại các quy định chồng chéo giữa các văn bản pháp luật có liên quan đến đầu tư công, như: quy định về đất đai, về môi trường, xây dựng [bất cập này đã được xử lý cơ bản tại Luật Đầu tư công số 39/2019/QH14].
- Lúng túng trong những năm đầu của kỳ trung hạn giai đoạn 2016-2020 trong việc triển khai Luật Đầu tư công và văn bản hướng dẫn, đặc biệt lúng túng trong quá trình chuẩn bị và hoàn thiện thủ tục đầu tư dự án.
- Chất lượng chuẩn bị dự án chưa tốt, một số bộ, cơ quan và trung ương và địa phương phê duyệt dự án chưa bảo đảm đầy đủ các quy định hiện hành. Trong công tác lập dự án, vẫn còn tình trạng một số dự án chuẩn bị đầu tư và phê duyệt dự án mang tính hình thức để có điều kiện ghi vốn.
- Chất lượng quy hoạch còn thấp, tính dự báo còn hạn chế, thiếu tính liên kết, đồng bộ gây lãng phí và kém hiệu quả đầu tư đặc biệt là các dự án hạ tầng. Công tác giải phóng mặt bằng gặp nhiều khó khăn, vướng mắc, mất nhiều thời gian, làm chậm tiến độ của hầu hết các dự án.
- Kỷ luật đầu tư công không nghiêm, các bộ, cơ quan trung ương và địa phương không chấp hành nghiêm các nguyên tắc, tiêu chí phân bổ vốn đầu tư công, dẫn đến phải điều chỉnh phương án phân bổ nhiều lần, ảnh hưởng tiến độ giao kế hoạch của cả nước, lập kế hoạch đầu tư công không sát với khả năng thực hiện dẫn đến phải điều chỉnh kế hoạch trong quá trình thực hiện.
- Chất lượng cán bộ, trách nhiệm người đứng đầu, năng lực quản lý của một số chủ đầu tư ở một số nơi còn hạn chế, ảnh hưởng rất lớn đến việc hoàn thiện thủ tục đầu tư, thi công triển khai thực hiện dự án. Công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra chưa được quan tâm đúng mức...
- Công tác giải phóng mặt bằng gặp nhiều trở ngại, vướng mắc, mất nhiều thời gian nên làm chậm tiến độ của hầu hết các dự án. Nhiều dự án phải điều chỉnh tăng tổng mức đầu tư do chi phí giải phóng mặt bằng tăng cao, gây khó khăn trong việc cân đối vốn và hoàn thành dự án theo đúng tiến độ.
GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG TRONG GIAI ĐOẠN 2021-2025
Để nâng cao hiệu quả đầu tư công, trong thời gian tới, cần thực hiện các giải pháp sau:
Thứ nhất, phải nâng cao chất lượng thể chế quản lý đầu tư công; nghiêm túc triển khai thực hiện các quy định pháp luật về đầu tư công; khẩn trương rà soát, sửa đổi, những quy định của pháp luật về đầu tư công còn vướng mắc trong quá trình thực hiện tại Luật Đầu tư công và các nghị định hướng dẫn thi hành.
Đồng thời, tăng cường quản lý đầu tư công, chú trọng nâng cao hiệu quả công tác chuẩn bị đầu tư; tăng cường công tác rà soát để bảo đảm các chương trình, dự án bố trí trong kế hoạch đầu tư công trung hạn và hằng năm phải có đầy đủ các thủ tục đầu tư theo quy định của Luật Đầu tư công; quản lý chặt chẽ việc sử dụng nguồn vốn dự phòng trong kế hoạch đầu tư công trung hạn. Khoản vốn dự phòng chỉ được sử dụng cho các mục tiêu thật sự cần thiết, cấp bách theo quy định của Luật Đầu tư công, Nghị quyết của Quốc hội và các nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đầu tư công, không được sử dụng vốn dự phòng cho các dự án không đúng quy định.
Đặc biệt, cần thể chế hóa sâu hơn nữa việc trao quyền [phân cấp chính trị và hành chính] cho các bên liên quan. Thực hiện cơ chế ngân sách trọn gói hoặc trợ cấp đối ứng trên nguyên tắc khuyến khích tinh thần tự chủ, tự ra quyết định, tự chịu trách nhiệm.
Thứ hai, tăng cường công tác theo dõi, đánh giá thực hiện kế hoạch đầu tư công và thực hiện các chương trình, dự án đầu tư cụ thể. Thực hiện nghiêm chế độ báo cáo tình hình thực hiện kế hoạch đầu tư công định kỳ hoặc đột xuất theo chế độ báo cáo quy định; trong đó, phải đánh giá kết quả thực hiện, những tồn tại, hạn chế và đề xuất kiến nghị các cấp có thẩm quyền giải quyết những khó khăn, vướng mắc. Theo dõi, đôn đốc [chủ đầu tư, Ban quản lý dự án, nhà thầu] đẩy nhanh tiến độ thực hiện, giải ngân dự án. Kịp thời báo cáo cấp có thẩm quyền giải quyết các khó khăn, vướng mắc trong triển khai kế hoạch đầu tư công, thực hiện dự án. Chủ động báo cáo cấp có thẩm quyền điều chỉnh kế hoạch đầu tư trung hạn, hằng năm để thúc đẩy giải ngân và nâng cao hiệu quả đầu tư.
Đặc biệt, cần nâng cao trách nhiệm minh bạch và giải trình công khai. Các thông tin về dự án đầu tư công phải được công bố công khai, đầy đủ, kịp thời, và chính xác, gồm trách nhiệm của các bên thực hiện dự án, các tài liệu về tài chính và quản trị dự án... Phải đảm bảo tiếng nói của người dân phải được lắng nghe và phản hồi. Cần có cơ chế hiệu lực để người dân truyền đạt ý nguyện và các ưu tiên tới chính quyền; người dân phải có quyền giám sát, phản ánh, đòi hỏi...
Thứ ba, tiếp tục thực hiện tốt, có hiệu quả quá trình tái cơ cấu đầu tư công. Huy động tối đa và sử dụng có hiệu quả các nguồn vốn đầu tư của nền kinh tế theo cơ chế thị trường. Trong đó, vốn đầu tư công sẽ chỉ tập trung đầu tư cho các chương trình mục tiêu quốc gia, các dự án quan trọng quốc gia, các chương trình mục tiêu và dự án trọng điểm, có ý nghĩa lớn, lan tỏa đến phát triển kinh tế - xã hội của cả nước và liên vùng, liên địa phương. Đối với các nguồn vốn vay để đầu tư kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội [ODA, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước...]: Tập trung ưu tiên đầu tư phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ, quy mô lớn và hiện đại; phát triển nguồn nhân lực, đặc biệt là nguồn nhân lực chất lượng cao, phát triển khoa học, công nghệ và kinh tế tri thức.
Đồng thời, tạo đột phá thu hút vốn đầu tư theo hình thức đối tác công-tư [PPP]; đẩy mạnh thực hiện chủ trương xã hội hóa đối với các dịch vụ công cộng, đặc biệt trong các lĩnh vực y tế, chăm sóc sức khỏe nhân dân, giáo dục đào tạo, văn hóa, thể thao, các công trình dự án cơ sở hạ tầng phục vụ sản xuất và sinh hoạt của người dân ở nông thôn; huy động nguồn lực đất đai và tài nguyên cho đầu tư phát triển.
Tiếp tục đẩy mạnh thực hiện các nghị quyết, chủ trương của Đảng và Nhà nước về đổi mới, sắp xếp lại hệ thống doanh nghiệp nhà nước; đặc biệt là cơ chế quản lý vốn, tách bạch tài chính doanh nghiệp với tài chính nhà nước./.
Tài liệu tham khảo:
1. Thủ tướng Chính phủ [2018]. Quyết định số 63/QĐ-TTg, ngày 12/1/2018 phê duyệt Đề án cơ cấu lại đầu tư công giai đoạn 2017-2020 và định hướng đến năm 2020
2. Bộ Kế hoạch và Đầu tư [2020]. Về tình hình thực hiện Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020, dự kiến Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2021-2025, Tài liệu báo cáo Đoàn công tác của Phó Chủ tịch Quốc hội Phùng Quốc Hiển, ngày 29/9/2020
3. Tổng cục Thống kê [1996-2020]. Niên giám Thống kê các năm, từ 1995 đến 2019
4. Nguyễn Thị Kim Chung [2020]. Đầu tư công, lạm phát tại Việt Nam giai đoạn 1995-2019: Thực trạng và khuyến nghị, Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 25, tháng 9/2020