Việc thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có vai trò quan trọng trong việc nâng cao chất lượng và đẩy nhanh tiến độ soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật trong điều kiện chuyển đổi nền kinh tế và đáp ứng nhu cầu hội nhập khu vực, hội nhập quốc tế. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 và Nghị định số 101/1997/CP của Chính phủ ngày 23/9/1997 quy định chi tiết việc thi hành một số điều của Luật này đã quy định khá cụ thể về hoạt động thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Trong xu hướng đổi mới công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, cần hoàn thiện các quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật về thẩm định dự án, dự thảo văn bản để tạo cơ chế pháp lý chặt chẽ, hợp lý cho hoạt động thẩm định nói riêng và hoạt động xây dựng, ban hành văn bản nói chung.
1. Quy trình thẩm định
Theo quy định của pháp luật hiện hành, Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định các dự án luật, dự án pháp lệnh để Chính phủ xem xét trước khi quyết định trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc để Chính phủ tham gia ý kiến đối với những dự án luật, dự án pháp lệnh do các cơ quan khác, các tổ chức, đại biểu Quốc hội trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Bộ Tư pháp thẩm định dự thảo nghị quyết, nghị định của Chính phủ trước khi trình Chính phủ và tham gia ý kiến đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Thủ tướng Chính phủ để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật.
Hiện nay, công việc thẩm định văn bản quy phạm pháp luật được giao cho một số vụ của Bộ Tư pháp đảm trách. Tuỳ theo tính chất, nội dung của dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị định, nghị quyết [trường hợp dự án, dự thảo quan trọng, liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực, có nhiều vấn đề phức tạp...], Bộ trưởng Bộ Tư pháp có thể thành lập Hội đồng thẩm định. Đối với các dự án, dự thảo mà Bộ Tư pháp là cơ quan chủ trì soạn thảo, Bộ trưởng Bộ Tư pháp cũng thành lập Hội đồng thẩm định, trong đó đại điện Văn phòng Chính phủ, đại diện các Bộ, ngành có liên quan là thành phần bắt buộc của Hội đồng.
Kể từ khi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực [1/1/1997] và Nghị định 101/CP được Chính phủ ban hành, hoạt động thẩm định của các vụ thuộc Bộ Tư pháp đã dần dần đi vào nề nếp, nhất là sau khi Bộ trưởng Bộ Tư pháp bằng Quyết định số 280/1999/QĐ-BTP ngày 27/9/1999 đã ban hành Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Có thể nói, các văn bản nói trên đã tạo một cơ chế thẩm định tương đối đầy đủ, đồng bộ. Do vậy, trong thời gian qua, công tác thẩm định, góp ý kiến đối với dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp đã đạt được một số kết quả nhất định. Hầu hết những văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ trước khi ban hành đều được thẩm định theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Nghị định 101/CP. Từ năm 1997 đến hết năm 2000, Bộ Tư pháp đã thẩm định 17 dự án luật, 23 dự án pháp lệnh, hơn 300 dự thảo nghị định và nghị quyết, tham gia ý kiến đối với một số lượng lớn các dự thảo quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ.
Trước khi dự án, dự thảo được các Bộ, ngành chuyển đến Bộ Tư pháp để thẩm định, cần phải nhắc tới một công đoạn khá quan trọng và cần được lưu ý, đó là công tác thẩm định về mặt pháp lý của tổ chức pháp chế các Bộ, ngành đối với các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ, ngành soạn thảo. Chức năng thẩm định của tổ chức pháp chế đã được quy định cụ thể trong Nghị định số 94/CP của Chính phủ ngày 6/9/1997 về tổ chức pháp chế ở các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ.
Tóm lại, về quy trình kiểm tra trước đối với dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có thể chia thành 3 giai đoạn: cấp Bộ [do tổ chức pháp chế Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện], cấp Chính phủ [do Bộ Tư pháp thực hiện], cấp Quốc hội [Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội thực hiện]. Mỗi một dự án luật, dự án pháp lệnh đều phải qua các quy trình này.
2. Một số hạn chế, bất cập
Cơ chế thẩm định
Thực tiễn hoạt động thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thời gian qua cho thấy một số quy định pháp luật về hoạt động thẩm định còn dừng ở việc xác định nguyên tắc, chưa xác lập được một cơ chế thẩm định thực sự hợp lý và hiệu quả, đặc biệt là cơ chế mời chuyên gia thẩm định chưa được quy định rõ và không khả thi. Bên cạnh đó, đối với dự án luật, khi tiến hành thẩm định, Bộ Tư pháp phải xem xét sự phù hợp của văn bản với Hiến pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật. Theo quy định pháp luật hiện hành, không có cơ chế để Bộ Tư pháp dự báo cho cơ quan có thẩm quyền về nguy cơ có thể xảy ra là một đạo luật có thể sẽ bị bãi bỏ vì dấu hiệu vi hiến. Việc quyết định trình dự luật thuộc thẩm quyền của Chính phủ và cuối cùng, việc quyết định thông qua thuộc thẩm quyền của Quốc hội.
Giá trị văn bản thẩm định
Về nguyên tắc, ý kiến thẩm định chỉ mang tính chất tư vấn. Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ có thể chấp nhận hoặc không chấp nhận ý kiến của Bộ Tư pháp. Trên thực tế, ý kiến của cơ quan thẩm định không có ảnh hưởng lắm đối với cơ quan chủ trì soạn thảo; cơ chế hiện hành tạo ra suy nghĩ cho rằng, cơ quan chủ trì soạn thảo có toàn quyền tiếp thu hay không tiếp thu ý kiến của cơ quan thẩm định. Do vậy, trên thực tế, nhiều trường hợp các ý kiến đóng góp của Bộ Tư pháp không được cơ quan soạn thảo tiếp thu.
Tiến độ thẩm định văn bản
Tiến độ thẩm định còn chậm do nhiều nguyên nhân: do chất lượng dự án, dự thảo khi gửi thẩm định còn thấp nên Bộ Tư pháp mất khá nhiều thời gian góp ý về cách diễn đạt, ngôn ngữ pháp lý, kỹ thuật soạn thảo các điều, khoản cụ thể; do đội ngũ chuyên gia thực hiện công tác thẩm định còn mỏng nên khi thẩm định các dự án, dự thảo văn bản chuyên ngành thường gặp nhiều khó khăn; do thiếu chuyên viên thẩm định am hiểu về những lĩnh vực chuyên sâu của nhiều lĩnh vực kinh tế -xã hội khác nhau nên nội dung, chất lượng của báo cáo thẩm định còn hạn chế; do thiếu đội ngũ chuyên gia thẩm định giỏi, chuyên sâu một lĩnh vực hoặc nhiều lĩnh vực, trong khi đó, cơ chế mời chuyên gia thẩm định ít có điều kiện thực hiện.
3. Kiến nghị sửa đổi, bổ sung
Khẳng định giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định
Sửa đổi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo hướng khẳng định giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định. Trên thực tế, một số cơ quan chủ trì soạn thảo chỉ xem văn bản thẩm định như một công cụ để hợp thức hoá việc trình dự thảo văn bản pháp luật lên Chính phủ. Việc xác định giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định nhằm đề cao trách nhiệm của cơ quan thẩm định theo hướng cơ quan này phải chịu hoàn toàn trách nhiệm về nội dung thẩm định; cơ quan chủ trì soạn thảo cần tiếp thu và chỉnh lý một cách nghiêm túc theo ý kiến thẩm định, đặc biệt là các vấn đề về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và kỹ thuật soạn thảo văn bản. Ngoài ra, cần bổ sung vào Luật ban hành quy phạm pháp luật quy định về yêu cầu phải có báo cáo thẩm định của Bộ Tư pháp trong hồ sơ dự án luật, dự án pháp lệnh trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội.
Quy định trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong việc thẩm định dự thảo quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ thay vì "tham gia ý kiến" đối với các văn bản đó như quy định hiện hành.
Bổ sung trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong việc tham gia ý kiến đối với dự thảo quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ. Tuy nhiên, cần có cơ chế cụ thể và cần quy định các điều kiện cần thiết bảo đảm cho việc triển khai nhiệm vụ mới hết sức nặng nề, đặc biệt là trong điều kiện Viện kiểm sát sẽ không còn có nhiệm vụ kiểm sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Cải tiến quan hệ giữa bộ ba: cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan kiểm tra [Văn phòng Chính phủ] và cơ quan thẩm định [Bộ Tư pháp] nhằm đẩy nhanh tiến độ, nâng cao chất lượng soạn thảo, trình Chính phủ các dự án, dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định... Trong một số trường hợp, có thể tổ chức cuộc họp liên tịch giữa cơ quan thẩm định với cơ quan chủ trì soạn thảo dự án, dự thảo và cơ quan khác có liên quan để cơ quan chủ trì thuyết trình và thảo luận một số nội dung còn có ý kiến khác nhau.
Bổ sung quy định Luật ban hành quy phạm pháp luật về thành lập Hội đồng quốc gia về thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đối với các dự án, dự thảo văn bản của Chính phủ trong một số trường hợp. Bộ Tư pháp nên tập trung thẩm định những vấn đề có tính thuần tuý chuyên môn, kỹ thuật. Cần có cơ chế thu hút sự tham gia của các tổ chức xã hội, các công ty luật vào hoạt động thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Bên cạnh đó, triển khai trên thực tế cơ chế "Hội đồng thẩm định" theo quy định tại Điều 25 của Nghị định 101/CP và các Điều 17, 18, 19 của Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Cơ chế này đặc biệt cần thiết khi thẩm định những dự án luật, dự án pháp lệnh quan trọng, phức tạp hoặc thẩm định dự án, dự thảo trong trường hợp Bộ Tư pháp được giao chủ trì soạn thảo dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Cần xây dựng quy chế riêng đối với hai loại "Hội đồng thẩm định" [Hội đồng thẩm định dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, nghị định "trong trường hợp cần thiết" và Hội đồng thẩm định dự án, dự thảo do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo] vì thành phần, tổ chức và hoạt động của hai loại Hội đồng này là khác nhau.
Tăng cường vai trò của các tổ chức pháp chế ở các Bộ, ngành trong việc xây dựng dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, từ khâu lập dự kiến chương trình đến soạn thảo, thẩm định về mặt pháp lý. Dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của các Bộ, cơ quan ngang Bộ nhất thiết phải được tổ chức pháp chế Bộ, ngành thẩm định về mặt pháp lý.
Xây dựng cơ chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật [có thể quy định trong Luật hoặc Nghị định] theo 2 bước sau đây:
+ Bước 1: Tổ chức pháp chế Bộ, ngành chịu trách nhiệm thẩm định các dự án, dự thảo văn bản do chính Bộ, ngành đó soạn thảo. Bước này có thể gọi là công đoạn thẩm định ở cấp Bộ.
+ Bước 2 : Bộ Tư pháp thẩm định dự án, dự thảo văn bản sau bước thẩm định ở cấp Bộ. Bước này có thể gọi là công đoạn thẩm định ở cấp Chính phủ.
Thời hạn thẩm định: Cần sửa đổi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo hướng tăng thời hạn gửi ý kiến tham gia của các cơ quan, tổ chức đối với dự án luật, dự án pháp lệnh; tăng thời hạn gửi hồ sơ dự án luật,dự án pháp lệnh để thẩm định từ 20 ngày lên 30 ngày [vì có thể có những dự án luật, dự án pháp lệnh quan trọng, đòi hỏi thành lập Hội đồng thẩm định hoặc phải lấy ý kiến của các cơ quan hữu quan, thậm chí phải tiến hành khảo sát trước khi thẩm định]. Hoàn thiện cơ chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật theo hướng được trình bày trên đây sẽ góp phần vào việc đẩy nhanh tiến độ, nâng cao chất lượng của dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật./.
Dự thảo luật do ai thẩm định?
Theo quy định của pháp luật, Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định dự án luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của ủy ban Thường vụ Quốc hội [do Chính phủ trình], nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ; vụ pháp chế của các bộ, cơ quan ngang bộ có trách nhiệm thẩm định thông tư do các ...
Thẩm định văn bản quy phạm pháp luật là gì?
Thẩm định văn bản quy phạm pháp luật là Hoạt động nghiên cứu, xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức, kĩ thuật soạn thảo đối với dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luậttheo nội dung, trình tự, thủ tục do luật định nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của văn bản quy phạm pháp luật ...
Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là gì?
Dự thảo luật là gì? Dự thảo luật là Bản thảo về một đạo luật do cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền trình dự án luật mà mình soạn thảo, chuẩn bị theo các giai đoạn của quy trình ban hành văn bản quy pham pháp luật chặt chẽ được pháp luật quy định để trình Quốc hội xem xét, quyết định việc thông qua, ban hành.
Hoạt động thẩm định dự thảo luật là gì?
Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là đảm bảo khi văn bản quy phạm pháp luật được ban hành sẽ đúng về thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức và nội dung đảm bảo không trái với qui định của cấp trên, phù hợp với thực tế của địa phương và có tính khả thi cao.