Bộ máy cai trị của thực dân Pháp ở Hà Nội cũ

06[55]/2009

Mục lục

• 1.Tổ chức chính quyền địa phương ở Nam Bộ thời kỳ Pháp thuộc
• 2.Những giá trị và bài học kinh nghiệm cần nhìn nhận
• 3.Tài liệu tham khảo

Mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở Nam bộ thời Pháp thuộc và những giá trị cần nhìn nhận

BÙI XUÂN ĐỨC

06[55]/2009 - 2009, Trang 24-31

Ngày đăng:

• Trích dẫn

• Share

  • Twitter
  • Facebook
  • Zalo

TÓM TẮT

không có

ABSTRACT:

no

TỪ KHÓA: không có,

KEYWORDS: no,

Trích dẫn:

×

BÙI XUÂN ĐỨC, Mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở Nam bộ thời Pháp thuộc và những giá trị cần nhìn nhận, Tạp chí Khoa học Pháp lý Việt Nam, 06[55]/2009, Trang 24-31

//tapchikhplvn.hcmulaw.edu.vn/module/xemchitietbaibao?oid=22dd29f2-4644-4172-b351-72dac5255925

Đăng ký để tải miễn phí Đăng ký

Bài viết đã được lưu vài tài khoản.

×

Vui lòng vào mục "Quản lý tài khoản" -> "Bài viết đã lưu" để có xem tiếp ngay lần đăng nhập sau.

1. Tổ chức chính quyền địa phương ở Nam Bộ thời kỳ Pháp thuộc

Nói tổ chức chính quyền nước ta thời Pháp thuộc thực chất là nói tới bộ máy cai trị của chế độ thực dân Pháp trên đất nước ta. Bộ máy đó có sự kết hợp sự cai trị của chính quốc và chính quyền tay sai đểxác lập nên một chế độ thuộc địa nửa phong kiến. Điểmđáng lưu ý là thực dân Pháp đã rất biết cách lợi dụng cung cách tổ chức bộ máy chính quyền địa phương nhà Nguyễn đểcai trị, hay nói cách khác, bộ máy chính quyền tay sai đã trở thành chỗ dựa đắc lực cho chính quyền thực dân trong việc quản lý điều hành xã hội bảo đảm việc thống trị, nô dịch và khai thác bóc lột nhân dân ta.

Tổ chức chính quyền địa phương ở Nam Bộ thời Pháp thuộc [1958-1945] được thiết lập khác nhau theo hai thời kỳ lớn: thời kỳ trước khi thiết lập chế độ Toàn quyền Đông Dương [17-10-1887] và thời kỳ sau khi thiết lập chế độ Toàn quyền Đông Dương.

1.1. Tổ chức chính quyền địa phương ở Nam Kỳ từ khi Pháp đặt ách cai trị đến trước khi xác lập chê độ Toàn quyền Đông Dương [1958-1887]

1.1.1 Phân chia hành chính.

Từ đầu năm 1859 đến giữa năm 1867, sáu tỉnh Nam Kỳ lần lượt bị thực dân Pháp thôn tính và áp đặt bộ máy cai trị mới ở đây với tính cách như một xứ thuộc địa trực thuộc trực tiếp Bộ Hải quân và thuộc địa Pháp. Đứng đầu xứ là viên Toàn quyền [Gouvemeur] người Pháp, chịu trách nhiệm cả về dân sự lẫn quân sự [vì vậy, được sử sách chép là “Đô đốc-Toàn quyền” [Amiraux- Gouverneur]] và thường được gọi là Thống đốc[1]. Các viên Toàn quyền này đã tiến hành xây dựng mới bộ máy chính quyền địa phương.

Toàn quyền đầu tiên ở Nam Kỳ là Phó Đô đốc Bôna [làm Thống đốc từ 25-6-1862 đến 30-4-1863] chưa có sự thay đôi lớn về tổ chức chính quyền địa phương mà chủ yếu sử dụng bộ máy và quan lại của chế độ phong kiến là chánh phó tổng, xã trưởng, phó lý đê cai trị. Bên cạnh mình, Bôna chọn một số sỹ quan thực dân và phong kiến bô vào chức Thanh tra công việc nội chính bản jrứ[Inspectuers des Affaires Indigenes] thường gọi là Tham biện lập thành Sở Tham biện, sở này đặt dưới quyền chỉ đạo trực tiếp của Thống đốc và có nhiệm vụ chỉ đạo các quan lại nguy quyền cấp dưới là các tổng, xã.

Các viên toàn quyền sau đó như Đờ La Grăngđiê [thay thế Bôna từ 1863], Ôhiê, Đuypêrê, Lơ Mariơ Đờ Vile... lúc đầu vẫn giữ hệ thống cai trị cũ, nhưng từ năm 1864 đến 1887, đã xây dựng mới bộ máy cai trị ở đây.

Cấp hành chính địa phương cao nhất là các Khu vực hành chính lớn [Cireonseription administrative]. Theo Nghị định ngày 5-1- 1876 của Thống đốc Nam Kỳ, đã chia Nam Kỳ ra thành 4 Khu vực hành chính lớn là các khu vực Sài Gòn, Mỹ Tho, Vĩnh Long và Bất Xấc, Tiếp đó, các khu được chia ra các Tiểu khu hành chính [Arrondissement administratif] [có người gọi là hạt] [sau này, đến năm 1900, đôi gọi lại là tỉnh như trước], sài Gòn gồm 5 tiểu khu: Tây Ninh, Thủ Dầu Một, Biên Hoà, Gia Định; Mỹ Tho gồm 4: Mỹ Tho, Gò Công, Tân An, Chợ Lớn; Vĩnh Long gồm 4 là: Vĩnh Long, Ben Tre, Trà Vinh, Sa Đéc; Bát xác gồm 6 là: Châu Đốc, Hà Tiên, Long Xuyên, Rạch Gía, Cần Thơ, Sóc Trăng]. Tổng cộng là 20 tiểu khu, không còn là Nam Kỳ “lục tỉnh” nữa.

Tiểu khu có thể được phân chia ra các “ Trung tâm hành chính” [Centre administratifs] [có người gọi là quậrì], là một loại đơn vị địa dư lãnh thổbao quát một vùng lãnh thô nhất định, nhưng không phải là đơn vị hành chính mà là một đơn vị kiểu“á hành chính”. Mục đích việc chia này là đểgiúp tiểu khu triển khai quyền lực và quản lý các lãnh thổbên dưới.

Tiểu khu chia ra các tổng [canton].

Tổng được chia ra các xã.

Tổng và xã là những đơn vị hành chính vốn có từ trước.

Thời kỳ này ở Nam Kỳ, Pháp đã lập ra đơn vị thành phốhay thành phốtự quản [Municipalite]. có hai thành phố là sài Gòn và Chợ Lớn. Tuy xếp theo cấp bậc khác nhau [Sài Gòn là thành phố cấp I, Chợ Lớn - thành phố cấp II] nhưng về tổ chức hành chính chúng không xếp vào cấp tỉnh, cấp huyện như chúng ta sau này mà chúng đều có cách tổ chức riêng giống nhau theo kiêu “đại đồng, tiểu dị”.

1.1.2. Tổ chức chính quyền

- Cấp khu vực/Theo tinh thần của sắc lệnh ngày 10-2-1873 của Tổng thống Pháp thì mỗi Khu vựchành chính lớn phải do ba viên chức cùng phối hợp điều hành. Viên chức hạng nhất phụ trách tư pháp và trực thuộc Tổng Biện lý, viên chứchạng nhì phụ trách hành chính và trực thuộc Giám đốc nội chính, viên chứchạng ba phụ trách thuế khoá và trựcthuộc viên Chánh Chủ trì. Đếnkhi bãi bỏ chức Chánh Chủ trì [từ 3- 10-1882] và chức Giám đốc Nội chính [từ 29- 10-1887] thì các viên chứchạng nhì và hạng ba nói trên đều chuyên về trựcthuộc Thống đốc Nam Kỳ.

-Đối vớicấp tỉnh [tlêukhu]:Đứng đầu mỗi tiểu khu [tỉnh từ năm 1900] là một viên Quan cai trị [Administrateur] người Pháp, sau gọi là Chủ tỉnh. Bộ máy trực thuộc viên quan cai trị này là các Đốc phủ sứ, Tri phủ, Tri huyện -là những chức vụ tương đương với Tri phủ, Tri huyện thờiphong kiến nhưng không phải đứng đầu phủ, huyện - mà đứng đầu những Trung tâm hành chính - đểgiúp Quan cai trị tỉnh nắm và quản lý các địa hạt bên dưới.

Bên cạnh bộ máy hành chính, trong cơ cấu chính quyền ở tiểu khu còn có Hội đồng tiểu khu [Conseil d ’ arrondissement] được lập ra theo Nghị định ngày 15-5-1882 của Thống đốc Nam Kỳ [từ 1-1-1990 đổi gọi là Hội đồng hàng tỉnh], uỷ viên Hội đồng tiểu khu gồm đại biểukỳ hào hiện dịch ở cấp tổng. Mỗi tổng bầu một đại biểuvào Hội đồng. Ai không phải là kỳ hào hiện dịch mà muốn vào Hội đồng thì phải đạt đủ những tiêuchuẩn như: tuổi từ 30 trở lên, chưa bao giờ can án, đã có hai năm làm việc làng hoặc việc nước, hiện tại không phải là viên chứcđang được hưởng lươngcủa bất kỳ ngân sách nào. Các viên Đốc phủ sứ, Tri phủ, Tri huyện cũng mặc nhiên là uỷ viên. Chủ tịch Hội đồng là viên quan cai trị đứng đầu tiểu khu [sau là Chủ tỉnh].

Hội đồng có chức năng tư vấn cho chính quyền [tức cho bộ máy hành chính]. Cụ thể là:

- Thảo luận và quyết nghị mọi vấn đề về kinh tế, tài chính, hành chính...;

- Lập ngân sách thu - chi hàng năm;

- Phân loại ruộng đê định các mức thuế;

- Đe xuất cách thức thu thuế;

- Phân chia lại các khu vực trong địa phương, từ cấp xã trở lên;

- Thiết lập đường xá.

Hội đồng tuyệt đối không được bàn định những vấn đề chính trị.

Các quyết nghị của Hội đồng phải được Thống đốc chuẩny trước Hội đồng Tư mật Nam Kỳ mới được đưa ra thi hành.

Hội đồng có thể bị giải tán trong các trường hợpcần thiết, bởi nghị định của Thống đốc Nam Kỳ theo đề nghị của quan cai trị đứng đầu tiểu khu.

Như vậy, trong tổ chức bộ máy quản lý ở tỉnh ở Nam Kỳ có sự hiện diện các hội đồng mang tính chất là cơ quan đại diện [nhưng thựcchất chỉ là tư vấn] bên cạnh bộ máy hành chính. Tuy nhiên, thiết chế này trên thực tế không có thực quyền. Nó chỉ đóng vai trò nhất định như là “cái áo khoác dân chủ” và góp phần hạn chếbớt những hành vi nhũng lạm, độc đoán của các viên quan cai trị đầu tỉnh[2].

- Cấp tổng: do Chánh tổng[3], Phó tổng đứng đầu.

- Cấp xã: Thời kỳ này chưa có sự can thiệp nhiều của chính quyền thực dân vào tổ chức hành chính cấp xã. Làng xã Việt nam [chủ yếu là làng xã người Việt] cho đến khi thực dân Pháp xâm lược vẫn theo chếđộ “tự quản”[4] mà ngườiPháp gọi là chế độ “làng xã tự quản” [commune autonome]. Cơ cấu tổ chức xã lúc này [ở cả ba miền] thông thường gồm ba nhóm: nhóm kỳ mục [Hội đồng kỳ mục] do toàn thể quan viên hàng xã cử ra có trách nhiệm bàn bạc và quyết định mọi công việc có liên quan đến xã. Hội đồng do Tiên chỉ, Thứ chỉ đứng đầu; Nhóm kỳ dịch là cơ quan chấp hành của xã có trách nhiệm thi hành mọi quyết nghị của hội đồng kỳ mục. Tổ chức này đứng đầu là Xã trưởng, Lý trưởng, Phó lý. Xã trưởng, Lý trưởng, Phó lý là người thay mặt dân là trung gian giao tiếp giữa cấp xã với tổ chức hành chính cấp trên. Nhóm kỳ lão bao gồm những người cao tuổinhất trong xã giữ vai trò cố vấn cho nhóm kỳ mục.

- Cấp thành phố: Mô hình bộ máy chính quyền thành phố được tổ chức gần giống nhau, tức có hai cơ cấu song hành: một bộ phận hànhchính và một tổ chức tư vấn hay phụ tá là các Hội đồng hay uỷ ban thành phố phụ thuộc vào cấp độ của thành phố [văn bản quy định cách tổ chức từng thành phố là sắc lệnh hay nghị định cũng phụ thuộc vào đây]. Giữa bộ phận hành chính và Hội đồng hay uỷ ban có mối quan hệ phụ thuộc nhau: người đứng đầu bộ máy hành chính do Hội đồng, uỷ ban bầu và cũng đồng thời là chủ tịch Hội đồng, uỷ ban.

Thành phố sài Gòn được xếp vào thành phố loại lớn [Grande Municipalité] hay thành phố cấp I [Municipalité de premiére classe] được quy định bằng sắc lệnh ngày 8-1-1877 của Tổng thống Pháp. Theo đó, đứng đầu thành phố là một viên Đốc lý hay Thị trưởng [Maire] được lựa chọn thông qua bầu cử. có thể có hai viên Phó Đốc lý [Maire Adjoint] phụ tá. Đốc lý có mọi quyền hành như viên quan cai trị đứng đầu tiểu khu [Chủ tỉnh]. Ngoài ra Đốc lý còn có quyền ra nghị định gọi là “nghị định thành phố” [arrêté municipal] về những vấn đề có liên quan đến thành phố mình cai quản.

Bên cạnh bộ máy hành chính này, thành phố có Hội đồng thành phố [Conseil Municipal] là phụ tá cho Đốc lý. uỷ viên Hội đồng được lựa chọn qua bầu cử. Đốc lý là Chủ tịch Hội đồng. Chức năng của Hội đồng là: a] bàn bạc, ra nghị quyết về những vấn đề của thành phố, những nghị quyết đó phải được thống đốc Nam Kỳ duyệt thông qua [và từ sau khi có chế độ Toàn quyền Đông Dương thì những nghị quyết quan trọngphải được Toàn quyền Đông Dương chuẩny]; b] góp ý kiến về những vấn đề mà cấp trên yêu cầu; c] đề đạt mọi nguyện vọng có liên quan đến lợi ích của thànhphố lên cấp trên. Song, tuyệt đối không được đè cập tới vấn đề chính trị hoặc những vấn đề có liên quan đếncông việc cai trị chung. Thống đốc Nam Kỳ có quyền giải tán Hội đồng, Thành phố Chợ Lớn được xép vào thành phố cấp II [Municipalité de deuxieme classe] được tổ chức theo Nghị định ngày 20-10-1879 của Thống đốc Nam Kỳ. Đứng đầu cũng là viên Đốc lý có quyền hành cũng như viên Đốc lý thành phố Sài Gòn.

Bên cạnh đốc lý, cơ quan phụ tá không gọi là Hội đồng mà là uỷ ban thành phố[Commission Municipale]. Chủ tịch uỷ ban thành phố là Đốc lý. Các uỷ viên phần lớn do Thống đốc chỉ định và số còn lại mới thông qua bầu cử. Chức năng của uỷ ban gần giống như chức năng của Hội đồng thành phố. Thống đốc Nam Kỳ có thể ra nghị định giải tán uỷ ban.

1.2. Tổ chức chính quyền địa phương ở Nam Kỳ sau khi xác lập chê độ Toàn quyền Đông Dương [1887-1945]

1.2.1. Phân chia hành chính.

Từ sau khi thiết lập chếđộ Toàn quyền Đông Dương [Sắc lệnh ngày 17-10-1887 của Tổng thống Pháp thành lập Liên bang Đông Dương bao gồm Việt Nam và Campuchia, trong đó Việt nam chia làm ba kỳ. Sắc lệnh ngày 19-4-1899 sáp nhập Lào vào liên bang. Từ 1900 có thêm Quảng Châu Loan là lãnh địa thuê của Trung Quốc với thời gian 99 năm] bộ máy cai trị ở Nam Kỳ có sự chuyển đổilớn.

Đứng đầu bộ máy chính quyền Nam Kỳ lúc này là viên Thống đốc [Lieutenant- Gouverneur] người Pháp. Trước đây Thống đốc trực thuộc trực tiếp Bộ Hải quân và thuộc địa Pháp, còn nay Thống đốc chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Toàn quyền Đông dương và bình đẳngvới Thống sứ ở Bắc Kỳ và Khâm sứ ở Trung Kỳ. Thống đốc có quyền lập quy, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Phụ tá cho Thống đốc co các Hội đồng, Phòng và uỷ ban. Bộ máy làm việc là Toà Thống đốc Nam Kỳ [trước đó từ năm 1868 gọi là Soái phủ Nam Kỳ].

Bên dưới, cấp Khu vực hành chính lớn - với sự bãi bổ chức danh Chánh Chủ trì [3- 10-1882], Giám đốc Nội chính [20-10- 1887] [chuyểngiao chức năng về Thống đốc ], chuyên chức Chánh quan tư pháp sang trực thuộc Toàn quyền Đông Dương - coi như bị xoá bỏ. Toàn xứ được chia thành 20 tỉnh và 2 thành phố tự quản lớn [thành phố cấp I, II] là thành phố sài Gòn và Chợ Lớn. [Và sau này lập thêm các thành phố cấp III

[Communes] như Bạc Liêu, cần Thơ, Rạch Giá [Nghị đinh ngày 18-12-1928], Long Xuyên [Nghị định ngày 31-1-1935], Mỹ Tho [Nghị định ngày 16-12-1938]. vẫn như cũ, các tỉnh không phân chia ra các đơn vị hành chính cấp phủ, huyện như ở Bắc Kỳ và Trung Kỳ, nhưng đê nắm chắc bên dưới người ta lập ra các Trung tâm hành chính hoặc sở đại lý [Delegation], tổng cộng có 64 đơn vị loại này [Bạc Liêu: 4, Bà Rịa: 1, BếnTre: 4, Biên Hoà : 2, Cần Thơ: 4, Châu Đốc: 3, Chợ lớn: 4, Gia Định: 4, Hà Tiên: 3, Long Xuyên: 3, Mỹ Tho: 6, Rạch Giá: 3, Sa Đéc: 3, sóc Trăng: 4, Tân An: 2, Tây Ninh: 2, Thủ Dầu Một: 3, Trà Vinh: 5, Vĩnh Long: 4]. Các đơn vị này do các quan phần lớn là người Việt đúng đầu với các chức danh Đốc Phủ sứ, Tri phủ, Tri huyện và phụ trách một địa bàn bao gồm một số tổng. Ví dụ: tỉnh cần Thơ có 4 Trung tâm hành chính phụ trách các tổng là:

- Ô Môn gồm 2 tổng;

- Phụng Hiệp gồm 3 tổng;

- Câu Kê gồm 3 tổng;

- Tỉnh lỵ gồm 2 tổng.

Tiếp đến tỉnh được chia ra các tổng, số lượng tổng của từng tỉnh là: Bạc Liêu: 5, Bà Rịa: 8, Ben Tre: 21, Biên Hoà: 17, cần Thơ: 10, Châu Đốc: 12, Hà Tiên: 4, Cợ Lớn: 12, Gia Định: 17, Long Xuyên: 8, Mỹ Tho: 15, Rạch Giá: 10, sóc Trăng: 11, Tân An: 10, Tây Ninh: 10, Thủ Dầu Một: 10, Trà Vinh: 20, Vĩnh Long: 13, Sa Đéc: 10, tổng cộng có 228 tổng[5].

Xã thời kỳ này về cơ bản giữ nguyên quy mô đã có từ trước [tức là quy mô một hoặc một vài làng, thôn], không thấy có tài liệu nói về sự chia cắt lại các xã giống như chúng ta sau này[6]

1.2.2. Tổ chức chính quyền.

- Cấp tỉnh[m% đầu tỉnh là một viên quan cai trị người Pháp. Tỉnh lớn hoặc trọng yếu có thêm một viên phó. Phụ tá cho viên quan chủ tỉnh này có: sở Tham /ýẹn[Inspection] [tương đương như Toà Công sứ ở các tỉnh Bắc Kỳ và Trung Kỳ] và Hội đồng hằng tỉnh.

Sở Tham biện chính là bộ máy làm việc của quan tỉnh. Nó gồm một Văn phòng phụ trách chung, một khối phòng ban phụ trách những công việc về tài chính và ngân sách. Đây là cơ quan tổng hợpvà chỉ đạo mọi hoạt động cai trị ở tỉnh, là cơ quan vừa hành pháp vừa tư pháp ở tỉnh.

Tổ chức và hoạt động của Hội đồng hàng tỉnh vẫn như cũ, và đã được trình bày ở trên.

- Cấp tổng: do Chánh tổng, Phó tổng đứng đầu. Trước thành lập Liên bang Đông Dương, Chánh và Phó tổng do giới cầm quyền thực dân lựa chọn và chỉ định. Sau ngày thành lập Liên bang, đội ngũ này được tuyểnlựa thông qua kỳ thi tuyểntổ chức tại tỉnh lỵ của mỗi tỉnh [thậm chí từ 1915, theo Nghị định ngày 28-8- 1915 của Thống đốc Nam Kỳ, kỳ thi được tổ chức tại Sài Gòn đểtránh việc chạy chọt]. Từ cuối năm 1918, việc tuyểnlựa Chánh và Phó tổng phải thông qua bầu cử, theo quy định tại Nghị định của Toàn quyền Đông Dương ngày 6-9-1918. Theo đó phải tiến hành bầu cử 03 ứng cử viên Phó tổng đề, theo đềnghị của Chủ tỉnh, Thống đốc sẽ chọn một trong ba người bổnhiệm làm “Phó tổng hạng nhì”, sau 2 năm được chuyểnlên “Phó tổng hạng nhất”. Khi khuyết Chánh tổng thì chọn trong số Phó tổng hiện dịch lên thay.

Thủ tục bầu cử úng cử viên Phó tổng quy định đại lược như sau:

+ Người ra ứngcử Phó Tổng phải ở trong tổng, tuổiít nhất 35, không cần anvà thuộc một trong ba khối người sau: a] uỷ viên hiện dịch hoặc cựu ủyviên của Hội đồng kỳ mục xã suốt 6 năm, trong đó phải có 2 năm làm Lý trưởng; b] uỷ viên hiện dịch hoặc cựu uỷ viên hội đồng hàng tỉnh suốt trong hai năm; c] Viên chức hiện dịch hoặc cựu viên chức của các công sở ở Đông Dương đã có tối thiêu 12 năm công tác.

+ Cử tri gồm: a] Toàn bộ ủyviên hiện dịch hoặc cựu ủyviên của Hội đồng kỳ mục các xã trong tổng; b] Địa chủ, thương gia, kỹ nghệ gia hoặc những người làm các nghề khác ở trong tong mà múc thuế tối thiểuước tính phải đóng là 100 đồng ĐD, tuổitừ 25 trở lên; c] Những người có bằng cao đẳnghoặc tú tài hoặc bằng chuyên nghiệp trung cấp, tuổi từ 25 trở lên, đã sống ở tổng tối thiểulà 1 năm; d] tất cả những ngườinằm trong diện đủ tiêuchuẩn ứngcử viên Phó tổng kếtrên. Việc bầu theo thể thứcbỏ phiếu kín.

Thống kê số lượng Chánh, Phó tổng ở các tỉnh Nam Kỳ thời kỳ đó như sau:

+ Tỉnh Cần Thơ [10 tổng]: có 10 Chánh tổng, trong đó 4 hạng nhất, 3 hạng nhì, 3 hạng ba; có 9 Phó tổng, trong đó có 7 hạng nhất, 2 hạng nhì;

+ Tỉnh Biên Hoà [17 tổng]: có 15 Chánh tổng, trong đó có 1 hạng nhất, 8 hạng nhì, 6 hạng ba; có 17 Phó tổng;

+ Tỉnh Ben Tre [21 tổng]: có 21 Chánh tổng và 21 Phó tổng;

+ Tỉnh Châu Đốc [12]: có 9 Chánh tổng và 13 Phó tổng;

+ Tỉnh Gia Định [17 tổng]: có 17 Chánh tổng và 14 Phó tổng.

- Cấp xã:Nồ. mặt tổ chức chính quyền, đếngiai đoạn này, ở cấp xã, mặc dù vẫn duy trì cách tổ chức chính quyền theo lối cũ, nhưng đã được tổ chức chặt chẽ hơn [có sự can thiệp mạnh mẽ của chính quyền thuộc địa], ý đồ của thực dân Pháp ở đây, theo Dương Kinh Quốc, là “sử dụng bộ phận quản lý đã bị chế độ phong kiến bản địa làm biến chất, đã bị “cường hào hoá” đê làm công cụ thống trị và bóc lột của chúng”6 [7].

Với các chính sách “Cải lương hương chính” - là cách gọi các chính sách về việc tổ chức lại bộ máy hành chính xã [Réorganisation de 1’administration communale] được ban hành vào những năm nửa đầu thế kỷ XX [như: Nghị định của Toàn quyền Đông Dương ngày 27- 8-1904; Nghị định của Thống sứ Bắc Kỳ ngày 12-8-1921; Nghị định của Thống sứ Bắc Kỳ ngày 25-2-1927 “Vềcải tổhội đồng hương chính Bắc Kỳ”; Nghị định của Toàn quyền Đông Dương ngày 30-10-1927; Dụ của Bảo Đại ngày 23-5-1941 và ngày 5-1-1942; Nghị định của Toàn quyền Đông Dương ngày 5- 1-1944] - tổ chức chính quyền xã đã được điều chỉnh lại theo hướnggiao quyền quản lý xã cho hội đồng quan viên làng xã [Hội đồng kỳ mục, Hội đồng tộc biểu], gắn kết tất cả các bộ phận trong hội đồng này. Cụ thể là:

+ Đổimới cách tổ chức các cơ quan trong bộ máy chính quyền xã và mối quan hệ giữa các cơ quan đó: Theo Nghị định ngày 27-8- 1904, việc quản trị làng xã do một hội đồng - Hội đồng kỳ mục - thực hiện. Tiêuchuẩnđểđượctham dự hội đồng này phải là điền chủ. Hội đồng gồm 11 ủyviên, đượcxếptheo vị trí: Huơng cả [Chủ tịch], huơng chủ [Phó Chủ tịch], hươngsư, hươngtrưởng, hương chánh, hương giáo, hương quản, hương bộ, hương thôn, xã trưởng, hương hào. Trong cơ chế này, như đã thấy, vai trò của cơ quan chấp hành trước đây không còn đứng riêng và nổibật nữa mà nằm luôn trong cơ cấu hội đồng. Chức danh xã trưởng - là người chịu trách nhiệm thực thi công việc - cũng chính là thành viên của hội đồng kỳ mục8. [Trong khi đó thì ở Trung Kỳ và Bắc Kỳ, bộ phận chấp hành có Lý trưởng, Phó lý, Trương tuần do Hội đồng tộc biểucử ra và Lý trưởng phải được quan tỉnh chuẩny].

+ Trước đâytrong thờikỳ phong kiến, Nhà nướccấp trên chủ yếu chỉ quan tâm đến các chứcsắc đại diện cho làng xã trong mối quan hệ vớicấp trên, còn nay, chính quyền thựcdân cấp tỉnh, đại diện là Quan cai trị chủ tỉnh [Công sứ ở Bắc Kỳ và Trung Kỳ], thụ: hiện quyền giám sát và kiểmsoát tối cao về nhân sự đối vớibộ phận quyết nghị ở xã Điều này thể hiện dưới các hình thứcsau:

1. Hạn ché số thành viên của bộ phận ra quyết nghị;

2. Nắm quyền lựa chọn cuối cùng những thành viên của nó;

3. Theo dõi mọi biến chuyên về nhân sự;

4. Ràng buộc bằng hình thức khen thưởng và khống chế bằng kỷ luật hành chính từ khiên trách, bãi miễn cá nhân đen giải tán tập thê.

+ Giám sát và kiểmsoát mọi hoạt động nội bộ của xã thông qua việc quy định rõ chức năng, nhiệm vụ của từng chức danh thành viên trong Ban Quản trị xã; quy định rõ chức năng, nhiệm vụ của những bộ phận cấu thành Ban Quản trị xã. Nắm quyền duyệt y hương ước - bộ luật riêng của làng xã -, duyệt sốhương âm, sốthu - chi của xã;

+ Nhận thức và có những biện pháp nắm chặt vai trò của Lý trưởng đê qua đó quản lý chặt làng xã: Việc lựa chọn lý trưởng do chính quyền cấp tỉnh quyết định; xã chỉ có quyền lựa chọn và giới thiệu; Tổ chức lại mối quan hệ giữa cơ quan quyết nghị và cơ quan chấp hành theo hướng nhất thể hoá hai cơ quan này, nếu như trước đó, Lý trưởng là người không có chân trong Hội đồng kỳ mục nên không có quyền bàn bạc quyết nghị việc làng mà chỉ có chức năng chấp hành thì lúc này Lý trưởng dù đứng trong hay ngoài hội đồng đều có quyền bàn bạc và quyết nghị; Nhiệm vụ của Lý trưởng được quy định cụ thể bao gồm: thu thuế của xã dân và giao nộp cho chính quyền cấp trên, thi hành luật pháp, quy chế, quyết định của chính quyền cấp trên đối với xã, thay mặt cho xã dân với tư cách là bên nguyên hay bên bị trước luật pháp, cung cấp tài liệu theo yêu cầu của chính quyền cấp trên, có trách nhiệm báo cáo lên chính quyền cấp trên tình hình mọi mặt của xã. Ràng buộc và khống chếLý trưởng bằng các hình thức khen thưởng và kỷ luật hành chính từ khiểntrách đơn giản, khiểntrách có ghi hồ sơ đến đình chỉ, cách chức và thu hồi bằng, triện. So với chính quyền phong kiến trước đó sự kiểmsoát đối với cấp chính quyền tự quản này có thiết lập nhưng mới chỉ dừng lại trước cửa ngõ làng xã, còn chính quyền thực dân, qua nhân vật Lý trưởng“cải lương”, đã nắm sâu hơn vào bộ phận quyết nghị của làng xã.

+ Từ nghị định “cải lương hương chính” đầu tiên năm 1904 đến nghị định cuối cùng năm 1944 suốt trong bốn thập kỷ đó là cả một quá trình giới cầm quyền thực dân mưu toànthực hiện một ý đồ có tính chất chiến lược: đó là công khai hóaviệc đưa giai cấp địa chủ phong kiến đã được tân học hóalên cương vị thống trị độc tôn ở khắp miền nông thôn nước ta đểthay thếcho tầng lớp nho sỹ địa chủ hoá trước kia. Điều này thể hiện rõ qua các tiêuchuẩn đểđược tuyểnlựa vào cơ chế quản lý làng xã, đặc biệt là vào bộ phận quyết nghị xã. Bên cạnh số thành viên có thành phần bản thân là địa chủ còn có những thành viên có thành phần xuất thân là địa chủ hoặc thuộc các gia đình giấu có, có thế lực ở thành thị. Đó là những quan lại, viên chức [tại chức, về hưu hoặc từ dịch] của cả hai guồng máy chính quyền thống trị Pháp-Việt[8].

- Cấp thành phốtự quản: việc tổchứcchính quyền ở các thành phố giai đoạn này về cơ bản giống như giai đoạn trước đã nêu ở trên. Cụ thể là:

+ Đứng đầu thành phố cấp I [Sài Gòn - thành lập ngày 8-1-1877] và thành phố cấp II [Chợ Lớn - thành lập ngày 20-10-1879] có Đốc lý và Phó Đốc lý. Phụ tá cho viên chức này có Toà Đốc Ỵý tương đương với sở tham biện và Hội đồng Thànhphố[cấp I] vàủyban thành phô[cwp II].

+còn lại các thành phố cấp in [gọi là Communes] như Bạc Liêu, cần Thơ, Rạch Giá - thành lập theo Nghị định ngày 18-12-1928], Long Xuyên [ngày 31-l-1935],Mỹ Tho[ ngày l6-12-1938] đốc quânChủ tịnhngườiPháp kiêm nhiệm. Phụ tá là một uỷ ban thành phố" làmchứcnăng tư vấn

[1] Theo: Dương Kinh Quốc. Chính quyền thuộc địa ở Việt Nam trước Cách mạng tháng Tám 1945. Nxb. Khoa học xã hội, H., 1988. tr. 72

[2] Xem: Vũ Quốc Thông, vấn đề thiết lập các Hội đồng hàng tỉnh thời kỳ Pháp thuộc. Tạp chí Tập san pháp lý, Sài Gòn, 1969.

[3] Tên Chánh tổng do Tuần phủ Quảng Trị là Cao Hữu Sung đề nghị đôi gọi từ Cai tổng đê tránh huý của bố mình là Kiên Thái Vuong [Hồng Cai] mà có . Trích theo: Duơng Kinh Quốc, Sdd, tr. 79

[4] Chế độ tự quản địa phương ở Việt nam ra đời vào cuối thế kỷ XV, sau khi Nhà nước phong kiến bãi bỏ chế độ xã quan - tức viên chức do Nhà nước điều động, bô nhiệm và trả lưong đê cai trị - thay vào đó là đê cho làng xã tự đúng ra điều hành các công việc nội bộ của làng xã, đồng thời phải có trách nhiệm đáp úng nhũng yêu cầu của trung nong về thuế klroá, quân dịch, tạp dịch [Xem: Dưong Kinh Quốc. Sđd, tr. 190 -191]

[5] Xem: Dương Kinh Quốc. Sđd. tr. 184-189

[6] Xem: Tại Thông tư số 265/TTg ngày 16-5-1953, quy mô xã được quy định như sau:

- Ớ đồng bằng dân số ước chừng từ 3000 đến 3500 nhân khâu, chiều dài ước chừng 3 cây số;

- Ớ miền trung du dân số ước chừng từ 1000 đến 2000 nhân khâu, chiều dài ước chừng 4 cây số;

- Miền núi làm ruộng [nhiều hon làm nưong] chiều dài ước chừng 6 cây số, dân số ước chùng từ 400 đến 1000 nhân khẩu;

- Miền núi làm nưong [nhiều hon làm ruộng] chiều dài ước chùng 10 cây số, dân số ước chùng từ 100 đến 500 nhân khẩu]. ,

[7] Xem: Dưong Kinh Quôc, Sdd, tr . 199-200

[8] Xem: Dương Kinh Quốc., Sđd. tr. 193-194, 205-209

2. Những giá trị và bài học kinh nghiệm cần nhìn nhận

Từ sau cách mạng tháng Tám năm 1945, việc tổ chức chính quyền ở các cấp địa phương ở nước ta nói chung, ở tỉnh nói riêng đã chuyểnsang một mô hình mới - mô hình Xô viết: tỉnh là cấp hành chính địa phương cao nhất nối trung ương và địa phương; bộ máy chính quyền tỉnh gồm có Hội đồng nhân dân - là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương vừa đại diện cho nhân dân địa phương vừa chịu trách nhiệm trước cơ quan Nhà nước cấp trên và uỷ ban nhân dân - do Hội đồng nhân dân bầu ra - là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương. Hai cơ quan này lúc đầu được tổ chức khá gắn kết với nhau: uỷ ban nhân dân đồng thời là cơ quan thường vụ, thường trực của Hội đồng nhân dân. Nhưng về sau này [từ năm 1989, tức từ khi thành lập Thường trực Hội đồng nhân dân] chúng được tách riêng ra thành hai cơ quan khá độc lập. Trong bối cảnh đôi mới, cải cách bộ máy chính quyền địa phương ngày nay với những định hướng đã được Đảng ta nêu ra những năm gần đây và Đại hội đại biểutoàn quốc lần thứ X mới đây nhắc lại là: “ Tổ chức họp lý chính quyền địa phương, phân định lại thẩmquyền đốivới chính quyền ở nông thôn, đô thị. hải đảo”n thì chúng ta càng thấm thìa rằng: trong vấn đề tổ chức bộ máy chính quyền, kê các các vấn đề khác, cần phải biết kế thừa và phát huy kinh nghiệm sẵn có của thế hệ trước. Chính người Pháp đã biết kế thừa và phát huy cách tổ chức chính quyền địa phương các cấp của Nhà nước phong kiến trước đó. Đối với cấp xã họ tăng cường vai trò của các hội đồng kỳ mục, hội đồng tộc biểugắn hai bộ phận quyết nghị và chấp hành vớinhau; đối với cấp tỉnh họ bổsung thêm yếu tố dân chủ bán tự quản là hội đồng hàng tỉnh bên cạnh bộ máy hành chính. Hơn thế nữa họ còn du nhập vào nước ta mô hình tổ chức chính quyền thành phố tự quản [hội đồng thành phố và ủyban thành phố đứng đầu là thị trưởng] và đơn vị quản lý kiểu“á hành chính” [các trung tâm hành chính và sở đại lý]; áp dụng rộng rãi cách thức bầu chọn quan chức các cấp. Nói điều này, một mặt, là đểrõ thêm lịch sử, mặt khác từ đó rút ra một kết luận biện chứng là: năm tháng qua đi, khi những bức xúctình cảm đã dần nhường chỗ cho sự chiêm nghiệm thì phải thấy rằng chính những mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở Nam Bộ thời Pháp thuộc sẽ là những mô hình mà chúng ta cần tiếp thu những mặt tích cực của nó phục vụ cho công cuộc đổimới của chúng ta hiện nay.

2.1. Sự phân chia hành chính mới

Đơn vị hành chính tỉnh ở Nam Bộ kê từ thời Pháp thuộc đã được tổ chức lại khá rõ cả về quy mô và mô hình tổ chức. Từ chỗ chỉ có 6 tỉnh đã được chia nhỏ ra thành 20 tỉnh. Lý do của việc chia nhỏ tỉnh được giải thích là: một mặt, đê đáp ứng yêu cầu quản lý trên khu vực lãnh thô mà dân cư đã trở nên đông đúc, mặt khác, nhằm chia cắt, triệt phá tận gốc sự liên kết của các lực lượng quan lại triều Nguyễn cũ còn đang kháng cự. Trên cấp tỉnh còn có một cấp nữa là các Khu vực hành chính lớn gồm 4 khu, tương đương như đạo trước đó và khu theo quan niệm hiện nay. Đơn vị này tồn tại cho đến khi xác lập chế độ Toàn quyền [1887] mới bãi bỏ. Do tỉnh đã quá nhỏ nên không được chia ra các phủ, huyện như ở Trung, Bắc kỳ mà tỉnh quản lý trực tiếp xuống các Tổng, Xã. Đê quản lý chặt bên dưới đã lập ra các đơn vị kiêu “á hành chính” là các Trung tâm hành chính hoặc sở đại lý do các quan ở tỉnh với các chức danh cũ là Tri phủ, Tri huyện nắm giữ. Hình thức tổ chức này giống như các khu vực đặc biệt [khu giáo dục. khu cung cấp nước, khu vệ sinh dịch tễ] ở các nước phương Tây hiện hành, phô biến là ở Mỹ[9]. Đơn vị hành chính cấp xã vẫn theo quy mô cũ là một hoặc một vài làng, thôn. Điều đặc biệt là đã tổ chức ra loại đơn vị hành chính kiêu thành phố tự quản [02 thành phố lớn [cấp I, II - tương đương tỉnh về quy mô] và 05 thành phố cấp III - là các tỉnh lỵ lớn]. Chúng không phải xếp vào các cấp tỉnh, huyện và có mô hình tổ chức theo cấp như chúng ta hiện nay mà tất cả chúng được xếp vào một loại đơn vị tự quản gần giống như làng xã và có mô hình tổ chức giống nhau theo kiểu“đại đồng, tiểu dị”.

2.2. Sự tổ chức chính quyền đa dạng

về mặt tổ chức bộ máy cai trị [hay cơ quan chính quyền] địa phương các cấp khác nhau có sự tổ chức đa dạng. Ở tỉnh và một chừng mực nhất định là ở tổng theo chế độ tập trung của mọi Nhà nước, cơ quan có quyền thực sự là bộ máyhành chính do cấp trên bổnhiệm. Đứng đầu mỗi tiểu khu [tỉnh từ năm 1900] là một viên quan cai trị [Administrateur] người Pháp, sau gọi là Chủ tỉnh. Bộ máy trực thuộc viên quan cai trị này là các Đốc phủ sứ, Tri phủ, Tri huyện -là những chức vụ tương đương với Tri phủ, Tri huyện thời phong kiến nhưng không phải đứng đầu phủ, huyện, mà đứngđầu những Trung tâm hành chính giúp Quan cai trị Tiểu khu nắm và quản lý các lãnh thổcấp dưới. Các hội đồng được lập ra chỉ đóng vai trò tư vấn. ở cấp làng xã và thành phố, thực hiện chế độ tự quản, đã giao quyền quản lý cho hội đồng tự quản. Hội đồng có quyền quyết định các vấn đề ở địa phương đó. Hội đồng bầu ra cơ quan chấp hành mà người đứngđầu có thể riêng hoặc chính người đứng đầu hội đồng đồng thời đứng đầu bộ phận này [Thị trưởng].

2.3. Sự hiện diện cácHội đồng và uỷ ban Trong tổ chức bộ máy quản lý ở tỉnh lần đầu tiên xuất hiện các hội đồng mang tính chất là cơ quan đại diện [nhưng thực chất chỉ là tư vấn] bên cạnh bộ máy hành chính, về mặt tổ chức, có sự gắn kết chặt chẽ giữa Hội đồng và bộ máy hành chính khi đứng đầu Hội đồng là viên Chủ tỉnh và trong thành phần Hội đồng có tất các các quan cai trị ở tỉnh như Đốc phủ sứ, Tri phủ, Tri huyện Tuy các Hội đồng này trên thực tế không có thực quyền chỉ đóng vai trò nhất định như là “cái áo khoác dân chủ”, nhưng dù sao nó cũng góp phần hạn chế bớt những hành vi nhũng lạm, độc đoán của các viên quan cai trị đầu tỉnh11 12.

[9] Số liệu thống kê ở Mỹ năm 1977 có 15174 khu vực về giáo dục, 25962 khu về cấp nước, vệ sinh dịch tễ. Các khu đặc biệt này không thực hiện quản lý chung như các công xã mà thực hiện những chức năng riêng về các mặt kê trên. [Xem: Các cơ quan địa phương trong hệ thống chính trị tư bản. Chủ biên: V.A Tumanop, G.v, Barabasep. Nxb. Khoa học, M., 1985, tr. 31-32, Tiếng Nga.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

©

Bài viết được đăng tải dưới sự cho phép của Tạp chí Khoa học Pháp lý Việt Nam, mọi quyền sở hữu trí tuệ liên quan đến bài viết được bảo lưu. Chi tiết xin vui lòng liên email

Vui lòng đăng nhập tài khoản để tải miễn phí.

Gmail

Đăng ký

Quên mật khẩu?

Đặt mua

Bản giấy tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam

Bài viết liên quan trên

Google scholar

Trích dẫn bài viết qua

Google scholar Crossref

• Bài báo mới