Trần Thị Tuyết, Lê Thu Quỳnh, Nguyễn Thị Loan Nguồn: Tạp chí Nghiên cứu Địa lý nhân văn, số 1[24] – Tháng 3/2019
Tóm tắt: Giao đất, giao rừng là một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước, giữ vai trò định hướng cho ngành lâm nghiệp từng bước ổn định và khẳng định vị thế trong tiến trình phát triển và hội nhập theo hướng phân quyền quản lý. Kết quả thực hiện chính sách cho đến nay đã đạt được những thành tựu khả quan, góp phần từng bước nâng cao chất lượng tài nguyên rừng, đảm bảo chức năng phòng hộ, đa dạng sinh học và nguồn vốn sinh kế cho người dân. Tuy nhiên, để thực thi hiệu quả hơn chính sách này đòi hỏi ngành lâm nghiệp phải có chiến lược phù hợp với từng bối cảnh hướng tới mục tiêu quản lý bền vững rừng, sao cho vừa khắc phục được thách thức vừa đạt được mục tiêu của chiến lược phát triển lâm nghiệp Việt Nam.
1. Mở đầu Giao đất, giao rừng là một trong những công cụ quản lý rừng hiệu quả, đảm bảo việc duy trì, khôi phục độ che phủ rừng và nâng cao chất lượng đa dạng sinh học, năng lực phòng hộ thông qua thực thi quyền sở hữu, quyền sử dụng đất, rừng theo qui định của pháp luật với chủ trương thúc đẩy giải pháp đảm bảo tính “có chủ” của từng diện tích đất lâm nghiệp; đồng thời cải thiện nguồn vốn sinh kế, thu nhập của người dân sinh sống bằng nghề rừng. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đã đạt được, công tác giao đất, giao rừng đang đứng trước nhiều thách thức bởi thiếu qui định chi tiết, một số nội dung còn bất cập trong quá trình triển khai thực tế tại địa phương; cũng như nhận thức, năng lực quản lý của các cơ quan thực thi và chủ rừng còn hạn chế. Vì vậy, để tăng cường thực thi hiệu quả công tác giao đất, giao rừng, góp phần thiết thực vào quản lý rừng bền vững, trở thành công cụ xóa đói giảm nghèo ở vùng sản xuất lâm nghiệp cần phải có những nghiên cứu tổng hợp, cụ thể về các điều kiện liên quan, từ đó đề xuất các giải pháp, công cụ triển khai mang tính đồng bộ, khả thi hơn. Để có cái nhìn tổng quan về kết quả triển khai công tác giao đất, giao rừng ở Việt Nam, bài viết tập trung tổng quan một số vấn đề cốt lõi có liên quan, từ đó gợi mở một số đề xuất nhằm thực thi hiệu quả công tác giao đất, giao rừng hướng đến mục tiêu phát triển lâm nghiệp bền vững ở Việt Nam.
2. Dữ liệu và phương pháp nghiên cứu Dữ liệu nghiên cứu: Để tiến hành phân tích các nội dung liên quan đến công tác giao đất, giao rừng, các nguồn tài liệu sau đã được sử dụng: [1] Các công trình khoa học đã được công bố; [2] Các văn bản mang tính pháp quy của các cơ quan quản lý Nhà nước; [3] Dữ liệu nghiên cứu của đề tài cấp Bộ theo Hợp đồng số 219/HĐKH-KHXH, ngày 18/12/2018. Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp tổng hợp và phân tích tư liệu: trên cơ sở các tài liệu thu thập, nhóm tác giả tiến hành nghiên cứu tìm hiểu các vấn đề có liên quan đến giao đất, giao rừng và kết quả đạt được nhằm hướng đến mục tiêu quản lý rừng bền vững, từ đó chuẩn hóa các dữ liệu nhằm xây dựng luận cứ, cách tiếp cận nghiên cứu một cách đồng bộ. - Phương pháp so sánh: Trên cơ sở chuẩn hóa các dữ liệu, tiến hành so sánh các kết quả đạt được giữa các giai đoạn, giữa chính sách và thực thi, giữa các vùng lãnh thổ. Các kết quả phân tích so sánh là cơ sở cho đánh giá thực trạng, cùng với kết quả tham vấn từ các nhà khoa học, các nhà quản lý sẽ là cơ sở đề xuất các khuyến nghị nhằm thúc đẩy tiến trình triển khai hiệu quả công tác giao đất, giao rừng ở Việt Nam.
3. Kết quả nghiên cứu 3.1. Vai trò của giao đất, giao rừng trong quản lý rừng bền vững Giao đất, giao rừng giữ vai trò cần thiết trong tiến trình hướng đến mục tiêu quản lý rừng bền vững, tạo nguồn lực cho phát triển kinh tế - xã hội, duy trì đa dạng sinh học và hỗ trợ môi trường sống trên cơ sở phân quyền quản lý. Giao đất, giao rừng được xem là công cụ thu hút các thành phần trong xã hội tham gia vào quản lý rừng, góp phần hạn chế các tác động tiêu cực, tăng cường chất lượng tài nguyên rừng và giảm tải cho lực lượng quản lý Nhà nước, đồng thời từng bước cải thiện sinh kế dân cư. Thực vậy, giao đất, giao rừng với việc trao quyền và bảo đảm quyền sở hữu, sử dụng là điều kiện, tiền đề cho sản xuất ổn định bởi sự duy trì và gia tăng nguồn vốn sinh kế của các thành phần kinh tế thông qua cải thiện tư liệu sản xuất, đảm bảo cơ hội đầu tư phát triển, kết hợp với sự hỗ trợ về mặt tài chính, kiến thức và vật chất đã giúp các chủ thể thay đổi nhận thức, gia tăng giá trị rừng theo hướng bền vững. Chính vì vậy, đây là giải pháp tích cực được nhiều quốc gia áp dụng để nâng cao chất lượng rừng. Philippines – đầu thế kỷ XX, là một trong số 18 quốc gia có tỷ lệ đa dạng sinh học cao trên toàn cầu với 21 triệu ha rừng; tuy nhiên, đến cuối thế kỷ, diện tích rừng tự nhiên suy giảm chỉ còn chưa đến 5 triệu ha, trở thành điểm nóng về suy giảm đa dạng sinh học mà nguyên nhân chính là khai thác quá mức, quản trị yếu kém. Để giải quyết tình trạng này, từ cuối thập kỷ 1980, Chính phủ Philippines đã nỗ lực thực thi các giải pháp, trong đó giao đất rừng đi kèm với các chính sách hỗ trợ gắn kết với ổn định sinh kế dân cư trên cơ sở thay đổi cách tiếp cận trong quản lý, từ: “bảo vệ, cấm và phạt” sang “bảo vệ, tham gia và lợi ích”, đồng thời chuyển các nguồn lực tài nguyên sang các nhóm cộng đồng, cá nhân quản lý nhằm thúc đẩy sự tham gia của xã hội và xóa đói giảm nghèo1 theo nguyên tắc “Thúc đẩy công bằng xã hội thông qua dân chủ hóa tiếp cận và hưởng dụng rừng”2. Cùng với việc thực thi Chương trình Phủ xanh Quốc gia [National Greening Programe] nhằm mục tiêu phục hồi rừng đến năm 2028, trong đó giai đoạn 2011-2017 đã trồng trên 1,8 triệu ha đất lâm nghiệp, tạo 4,02 triệu việc làm. Năm 2017, gần 90% diện tích đất lâm nghiệp đã được sở hữu bởi các tổ chức, cá nhân [14,2 triệu ha]; diện tích đất lâm nghiệp có rừng che phủ đạt trên 7 triệu ha, trong đó, diện tích rừng làm chức năng phòng hộ - dự trữ đầu nguồn chiếm 38,1% [2.675.687 ha]3. Ở Việt Nam, giao đất, giao rừng được triển khai từ những năm 1980 theo chủ trương “làm cho mỗi khu đất, mỗi cánh rừng, mỗi quả đồi đều có người làm chủ”4 với kỳ vọng ngăn chặn nạn phá rừng, nâng cao độ che phủ, chất lượng rừng và xóa đói giảm nghèo; kết hợp với sự thay đổi chính sách sở hữu đất đai, chính sách hưởng dụng rừng đã góp phần tạo nguồn động lực yên tâm quản lý, sản xuất. Kết quả của công tác giao đất, giao rừng đã bước đầu đạt được mục tiêu: đảm bảo an ninh môi trường, cải thiện chất lượng tài nguyên rừng; phát triển lâm nghiệp theo hướng sản xuất hàng hóa, tạo thị trường đất đai và tạo việc làm, qua đó cải thiện nguồn vốn sinh kế và thu nhập cho người dân, nhất là dân cư sống dựa vào rừng. Giao đất, giao rừng là một trong những hình thức cơ bản tăng cường tính trách nhiệm trong phát triển vốn rừng và phân bổ công bằng các lợi ích rừng. Mặc dù, vẫn còn một số vấn đề bất cập cần được khắc phục nhưng giao đất, giao rừng vẫn được các quốc gia xem là công cụ quan trọng để tiến tới mục tiêu: đảm bảo thực thi hiệu quả chiến lược phát triển vốn rừng, cải thiện sinh kế dân cư theo hướng bền vững, từng bước triển khai các giải pháp quản trị rừng bền vững và là cơ sở cụ thể hóa các sáng kiến về lâm nghiệp, như: chứng chỉ rừng, cơ chế thị trường nhằm khai thác dịch vụ môi trường của rừng và quản lý rừng bền vững.
3.2. Thực trạng triển khai chính sách giao đất, giao rừng ở Việt Nam 3.2.1. Khung pháp lý liên quan đến giao đất, giao rừng Giao đất, giao rừng là chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước nhằm tạo sự chuyển đổi cơ cấu kinh tế, xã hội ở địa bàn nông thôn, đồng thời nâng cao tính trách nhiệm của người dân trong công tác bảo vệ, phát triển rừng. Đối với khu rừng đặc dụng, chính sách này được cụ thể bằng các hợp đồng khoán bảo vệ giữa “chủ rừng” với các cá nhân, tổ chức theo qui định của pháp luật trên cơ sở các văn bản pháp qui mang tính định hướng. Cụ thể: Trước năm 1986, Nhà nước đã có chủ trương giao đất, giao rừng cho hợp tác xã và nhân dân phát triển sản xuất nông, lâm nghiệp, nhất là khi các Quyết định của Hội đồng Bộ trưởng được ban hành, như: Quyết định số 184-HĐBT, ngày 06/11/1982; Thông tư hướng dẫn số 46-TT/HTX ngày 13/12/1982 và Chỉ thị 29 - CT/TW ngày 12/11/1983 của Ban Bí thư khóa V thì công tác giao đất, giao rừng được đẩy mạnh. Tuy nhiên, các chính sách này còn mang nặng tính bao cấp, thực thi theo kế hoạch và chỉ tiêu được giao, chủ yếu tập trung giao đất, giao rừng cho các tổ chức Nhà nước. Kết quả, diện tích che phủ rừng tiếp tục suy giảm, chỉ đạt khoảng 28% trong giai đoạn 1976-1985. Sau năm 1986, bước vào thời kỳ đổi mới, nền kinh tế chuyển từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung sang cơ chế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, coi kinh tế hộ gia đình là đơn vị kinh tế cơ bản tự chủ. Đồng thời, ngành lâm nghiệp đã có bước chuyển từ lâm nghiệp Nhà nước sang lâm nghiệp xã hội, người dân trở thành một trong những lực lượng thiết yếu bảo vệ, phát triển vốn rừng cả về chất và lượng. Trong bối cảnh đó, nhiều văn bản pháp qui đã được ban hành nhằm đẩy mạnh công tác giao đất, giao rừng, chú trọng nhiều hơn đến các thành phần tư nhân, hộ gia đình phù hợp với Luật Đất đai, Luật Bảo vệ và Phát triển rừng. Theo đó, Nhà nước giao đất, giao rừng cho các tổ chức, cá nhân bảo vệ, chăm sóc, nuôi trồng, khai thác và tận dụng sản phẩm của rừng, tạo điều kiện cho dân cư ở vùng có rừng, đất rừng sinh sống và làm giàu bằng kinh doanh tổng hợp các thế mạnh của rừng. Luật Đất đai cho phép thời hạn giao đất lên tới 50 năm với đầy đủ các quyền liên quan đến đất đai. Luật Bảo vệ và Phát triển rừng qui định rõ hơn về quyền làm chủ rừng, những quyền hạn và trách nhiệm của người dân khi được giao đất, giao rừng. Đối với từng loại rừng theo chức năng, Luật đưa ra những qui định phù hợp, vừa đảm bảo phát triển vốn rừng vừa ổn định đời sống và sinh kế dân cư. Chẳng hạn: đối với rừng phòng hộ: người dân được phép khai thác các loại lâm sản ngoài gỗ mà không làm ảnh hưởng đến khả năng phòng hộ của rừng; đối với rừng sản xuất: chủ rừng phải có kế hoạch, biện pháp phục hồi, phát triển rừng, đồng thời nâng cao hiệu quả kinh tế của rừng. Luật cũng thể chế hóa, là căn cứ ban hành các văn bản thực thi hiệu quả giao đất, giao rừng, cho thuê đất lâm nghiệp cho các chủ thể sử dụng ổn định, lâu dài vào mục đích lâm nghiệp thông qua các Nghị định, Quyết định, Thông tư khác nhau. Điển hình, như: Nghị định 02/1994/NĐ-CP ngày 15/01/1994; Nghị định số 163/1999/NĐ-CP ngày 16/11/1999, Quyết định 146/2005/QĐ-TTg ngày 15/6/2005… kết hợp với các văn bản thực thi Luật Đất đai, như: Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 và các chính sách hỗ trợ đã giúp người dân, cộng đồng và các tổ chức tiếp cận nhiều hơn đến quyền sở hữu, quyền sử dụng đất đai và sản phẩm rừng. Như vậy, với việc thay đổi quan điểm, nhận thức trong phân quyền quản lý lâm nghiệp đã mở rộng đối tượng được giao đất, giao rừng, thu hút được mọi thành phần kinh tế tham gia vào bảo vệ, phát triển rừng, điều này phù hợp với chủ trương phát triển nền kinh tế thị trường đa thành phần theo định hướng xã hội chủ nghĩa, góp phần quan trọng trong cải thiện độ che phủ và chất lượng rừng, góp phần giữ vững vị trí quan trọng của ngành lâm nghiệp trong quá trình phát triển đất nước.
3.2.2. Kết quả triển khai chính sách giao đất, giao rừng ở Việt Nam Công tác giao đất, giao rừng cho các chủ thể quản lý, sử dụng được thực hiện hiệu quả bởi sự tham gia của nhiều thành phần kinh tế, nhất là chủ thể ngoài nhà nước đang có xu hướng quản lý, sử dụng đất lâm nghiệp gia tăng. Cụ thể: thành phần kinh tế hộ gia đình trong giai đoạn 2000-2017 luôn sở hữu trên 20% diện tích đất lâm nghiệp được giao, gia tăng mạnh mẽ trong giai đoạn 2000-2010 với mức tăng trung bình 248,7 nghìn ha/năm [năm 2010 chiếm gần 30% tổng diện tích đất lâm nghiệp]; sang giai đoạn 2010 -2017 diện tích đất lâm nghiệp được giao cho các hộ gia đình tương đối ổn định. Bảng 1. Cơ cấu quản lý, sử dụng đất lâm nghiệp giai đoạn 2000-2017 [1.000 ha]
Năm Diện tích đất theo đối tượng sử dụng Diện tích đất theo đối tượng quản lý Hộ gia đình Tổ chức Cộng đồng dân cư UBND xã Tổ chức phát triển quĩ đất Cộng đồng dân cư 2000 1.968,3 6.426,0 1.411,4 9.805,7 2010 4.454,8 7.379,6 229,6 2.748,0 513,6 2015 3.998,6 7.853,1 318,3 2.071,0 0,5 681,7 2017 4.006,0 7.867,2 323,7 2.119,1 0,4 593,4 Nguồn: Thủ tướng Chính phủ, 2001; Bộ TN&MT, 2007, 2011, 2017, 2018
Đối với diện tích đất lâm nghiệp có rừng có sự chuyển biến khá rõ trong giai đoạn 2001 – 2017 giữa các chủ thể quản lý, sử dụng. Cụ thể: Diện tích rừng của các chủ thể nhà nước có xu hướng tăng đối với Ban quản lý rừng và UBND xã khoảng gần 3 triệu ha/chủ thể, tăng mạnh nhất vào giai đoạn 2001-2010 khoảng 2 triệu ha/chủ thể. Tính đến năm 2017, các chủ thể nhà nước quản lý, sử dụng 2/3 diện tích rừng [70% diện tích rừng tự nhiên và 48% diện tích rừng trồng], chủ yếu tập trung ở các Ban quản lý rừng với chức năng duy trì đa dạng sinh học và phòng hộ môi trường khoảng 5 triệu ha [chiếm 75% diện tích rừng do nhà nước quản lý; 35% tổng diện tích rừng cả nước]. Diện tích rừng do các chủ thể khác quản lý, sử dụng có xu hướng giảm, giảm mạnh nhất là doanh nghiệp nhà nước giảm khoảng 1,6 triệu ha.
.png]
Đối với các chủ thể ngoài nhà nước, diện tích rừng do cộng đồng quản lý tăng mạnh khoảng 600 nghìn ha; chủ thể là hộ gia đình có sự biến động, xu hướng tăng trong giai đoạn 2001-2010 khoảng 693 nghìn ha, xu hướng giảm nhẹ trong giai đoạn 2010-2017 khoảng gần 500 nghìn ha. Tính đến năm 2017, các chủ thể ngoài nhà nước sử dụng 1/3 diện tích, trong đó chiếm tỷ lệ lớn nhất là thành phần kinh tế hộ gia đình chiếm 20% tổng diện tích rừng cả nước. Như vậy, với việc triển khai chủ trương giao đất, giao rừng cho các chủ thể sử dụng ổn định, lâu dài vào mục đích lâm nghiệp đã phát huy được hiệu quả trong sử dụng, cải thiện năng suất rừng, cụ thể: Tại các tỉnh Đông Bắc bộ, tuổi khai thác từ 5-7 năm, năng suất bình quân khoảng 17 m3/ha/năm, tăng khoảng 2 m3/ha/năm so với năm 2013 [tăng 13%]; Tại các tỉnh Bắc Trung bộ và Nam Trung bộ: tuổi khai thác từ 5 - 8 năm, năng suất bình quân 25 m3/ha/năm, tăng 3 m3/ha/năm so với năm 2013 [tăng 14%]; góp phần nâng cao giá trị sản xuất toàn ngành lâm nghiệp, tăng bình quân 6,57%/năm trong giai đoạn 2013-2016 so với 5,03%/năm trong giai đoạn 2010-2012; năm 2017, tăng 6,6%5. Nhiều hộ gia đình đã phát huy tính chủ động sau khi nhận đất, tiến hành thực hiện các hoạt động đầu tư trồng rừng, từ đó góp phần nâng cao thu nhập cho hộ, góp phần trực tiếp làm tăng độ che phủ rừng. Diễn biến diện tích rừng có chuyển biến tích cực: Thảm thực vật rừng của Việt Nam có những biến động lớn trong thời gian qua. Trước năm 1986, diện tích và độ che phủ rừng có xu hướng giảm, giảm mạnh nhất là giai đoạn 1976- 1985 gần 2 triệu ha rừng tự nhiên, độ che phủ rừng giảm 3,8%, so với năm 1943 giảm 13%, tốc độ mất rừng ở giai đoạn từ 1943-1985 khoảng 105 nghìn ha/năm. Sang giai đoạn sau năm 1986, diện tích rừng tiếp tục giảm, năm 1990 độ che phủ chỉ đạt gần 28%, diện tích rừng tự nhiên giảm 600 nghìn ha so với năm 1985; tuy nhiên kể từ khi thực thi đồng bộ các chính sách bảo vệ, phát triển rừng, độ che phủ từng bước được cải thiện. Đến năm 2015, toàn quốc có trên 14 triệu ha rừng; độ che phủ đạt 40,84% [năm 2017 đạt 41,45%]. Việt Nam trở thành một trong những quốc gia trong khu vực có diện tích rừng ngày càng tăng, trung bình mỗi năm tăng trên 200 nghìn ha cho giai đoạn 2000- 2015, trong đó tăng mạnh nhất là diện tích rừng trồng trên 2,4 triệu ha [bình quân 161 nghìn ha/năm].
Bảng 2. Diễn biến diện tích rừng và độ che phủ rừng qua các thời kỳ
Năm Tổng diện tích [1000ha] Rừng tự nhiên [1000ha] Rừng trồng [1000ha] Độ che phủ [%] 1943 14.300 14.300 0 43,0 1976 11.168 11.077 92 33,8 1985 9.892 9.038 584 30,0 1990 9.175 8.430 745 27,8 2000 10.915 9.444 1.471 33,2 2005 12.617 10.283 2.334 37,0 2010 13.388 10.305 3.083 39,5 2015 14.062 10.176 3.886 40,84 2017 14.415 10.236 4.179 41,45 Nguồn: Bộ TN&MT, 2005; Bộ NN&PTNT, 2001, 2005, 2011, 2016, 2018
Tuy nhiên, diễn biến về diện tích các loại rừng theo chức năng không giống nhau, tùy thuộc vào từng giai đoạn với sự ưu tiên phát triển khác nhau. Trong giai đoạn 2000-2005, diện tích rừng phòng hộ và rừng đặc dụng có xu hướng tăng gần 1 triệu ha, rừng sản xuất diễn biến phức tạp có xu hướng giảm. Giai đoạn 2006-2010, diễn biến các loại rừng có xu hướng ngược lại, diện tích rừng sản xuất tăng mạnh, trung bình tăng khoảng 205 nghìn ha/năm, nâng tỷ lệ rừng sản xuất lên trên 48% tổng diện tích rừng cả nước. Rừng phòng hộ và rừng đặc dụng có xu hướng giảm khoảng 1,4 triệu ha. Giai đoạn 2011-2015 các loại rừng có diện tích tương đối ổn định, rừng đặc dụng và rừng sản xuất có xu hướng tăng nhẹ, rừng phòng hộ giảm gần 200 nghìn ha. Đây là xu hướng chuyển đổi hợp lý chức năng của các loại rừng nhằm mục đích đảm bảo an ninh môi trường và xóa đói giảm nghèo cho các hộ gia đình tham gia vào việc canh tác, sản xuất đất rừng.