Trong các chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của QH thì lập hiến và lập pháp là một trong những chức năng cơ bản và quan trọng nhất, là thuộc tính của QH. Trong tất cả các quyền lực nhà nước thì quyền lập pháp về bản chất là loại quyền lực nhà nước cao nhất. Theo S.L. Montesquieu [1689 - 1775], quyền lập pháp do bản chất của nó, thuộc về toàn thể dân chúng, thể hiện ý chí chung của quốc gia.
Chức năng lập pháp của QH đã được thể hiện xuyên suốt qua các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và Hiến pháp năm 1992. Ngoài Hiến pháp năm 1946 quy định ở nguyên tắc chung “Nghị viện nhân dân đặt ra các pháp luật” thì cả ba bản Hiến pháp 1959, 1980 và 1992 đều khẳng định QH là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp. Qua mỗi bản hiến pháp, chức năng lập pháp của QH được kế thừa, phát triển và ngày càng được làm rõ, cụ thể hơn. Đặc biệt, từ Hiến pháp năm 1992 về mặt pháp lý cũng như trên thực tế, quyền lập pháp của QH đang từng bước được tiếp tục hoàn thiện: QH quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm và toàn khóa; UBTVQH chỉ đạo, phân công soạn thảo, kiểm tra và giám sát việc thực hiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của QH có trách nhiệm thẩm tra và tham gia vào việc chỉnh lý, hoàn thiện các dự án luật, pháp lệnh; ĐBQH có vai trò rất quan trọng trong việc thảo luận, đóng góp ý kiến và xem xét, quyết định thông qua dự án luật…
Lập pháp là một trong những hoạt động quan trọng và đặc trưng nhất của QH. Thông qua hoạt động này, QH thể hiện quyền lực cao nhất, tập trung và thống nhất ở nhân dân.
Ở nước ta, quyền lập hiến và quyền lập pháp đều thuộc về QH. QH có quyền ban hành hiến pháp và sửa đổi hiến pháp theo những thủ tục đặc biệt khác với thủ tục ban hành các văn bản luật và các văn bản luật sửa đổi, bổ sung. Hoạt động lập hiến ở nước ta được thực hiện ở những thời điểm mang tính bước ngoặt trong đời sống chính trị - xã hội của đất nước. Do đó, sáng kiến lập hiến thường bắt nguồn từ đề xuất của Đảng. Ngược lại, hoạt động lập pháp được tiến hành thường xuyên và được thực hiện theo chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm và cả nhiệm kỳ của QH. Nếu quy trình lập pháp được thực hiện theo một thủ tục thông thường thì quy trình lập hiến phải tuân theo một thủ tục đặc biệt. Chẳng hạn, việc sửa đổi Hiến pháp phải được ít nhất hai phần ba tổng số ĐBQH biểu quyết tán thành [Điều 147 Hiến pháp năm 1992], trong khi đó luật, nghị quyết của QH chỉ cần quá nửa tổng số ĐBQH biểu quyết tán thành [Điều 91 Luật tổ chức Quốc hội]. Như vậy, quyền lập hiến và quyền lập pháp của QH có sự khác nhau, mặc dù chủ thể có thẩm quyền ban hành chỉ là một - đó là QH. Không thể áp dụng quy trình này thay thế cho quy trình kia và ngược lại.
Trong khoa học pháp lý và trong thực tiễn còn có ý kiến khác nhau về khái niệm lập pháp và lập quy. Văn kiện Hội nghị lần thứ 8 Ban chấp hành trung ương Đảng khóa VII chỉ rõ: đẩy mạnh công tác lập pháp của QH; trong khi chưa có đủ luật, UBTVQH tiếp tục ban hành pháp lệnh và Chính phủ ban hành văn bản pháp quy để đáp ứng kịp thời yêu cầu phát triển đất nước; đổi mới quy trình lập pháp - lập quy; tăng cường công tác lập quy của Chính phủ; kịp thời có quy định pháp lý cho những vấn đề chưa có đủ điều kiện xây dựng thành luật; nghị định của Chính phủ phải đủ cụ thể để thi hành; thông tư của bộ, liên bộ quy định chi tiết và hướng dẫn thực hiện văn bản pháp quy của Chính phủ.
Điều 83 của Hiến pháp năm 1992 quy định: QH là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp. Trong nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, luật phải do cơ quan đại diện tối cao ban hành. Những lĩnh vực, những vấn đề của đời sống xã hội nhất thiết phải được quy định bằng một đạo luật của QH, không nhầm lẫn với lĩnh vực do Chính phủ quy định [lập quy]. Để từ đó tạo ra một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh với sự phân định thứ bậc rõ rệt.
Lập quy được bắt đầu ở điểm kết thúc của lập pháp. Vì “lập quy và hành chính là hai quyền của quyền hành pháp thống nhất” cho nên quan niệm trên cho phép tránh được sự nhầm lẫn, chồng chéo về thẩm quyền. Khái niệm quyền lập quy được hiểu là quyền định ra và công bố các văn bản pháp quy [văn bản dưới luật] dựa trên cơ sở hiến pháp, luật và nhằm mục đích thi hành hiến pháp và luật.
Việc xác định phạm vi lập quy hiện đang có hai quan điểm khác nhau. Quan điểm thứ nhất theo nguyên tắc “loại trừ thẩm quyền” - phạm vi lập quy là những lĩnh vực, những vấn đề ngoài lĩnh vực lập pháp. Quan điểm này đòi hỏi phải xác định chính xác phạm vi lập pháp để chỉ ra điểm kết thúc của nó.
Những lĩnh vực bắt buộc phải lập pháp là: kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, quyền và nghĩa vụ của công dân… Ngoài những vấn đề được quy định cụ thể kể trên là thuộc quyền lập quy.
Theo quy định của Hiến pháp ở một số nước trên thế giới, quyền lập pháp của nghị viện là không hạn chế. Trong khi đó, ở một số nước khác, quyền lập pháp có hạn chế ở một số lĩnh vực nhất định, còn lại giao một phần quyền lập pháp cho một số cơ quan khác như cơ quan thường trực của QH hoặc Chính phủ theo hình thức phân công hoặc ủy quyền lập pháp.
Ở nước ta, nguyên tắc chung để xác định thẩm quyền lập quy là: quyền lập quy thuộc về Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán Nhà nước, HĐND và UBND các cấp.
Cùng những điểm tương đồng, giữa hoạt động lập hiến, lập pháp và lập quy có sự khác nhau về thẩm quyền ban hành, về đối tượng, phạm vi điều chỉnh cũng như về trình tự, thủ tục xem xét, thông qua.
Lập pháp là hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước. Hoạt động lập pháp mang tính sáng tạo, là quá trình nhận thức các quy luật xã hội. Để thực hiện tốt quyền lập pháp, cần phải tuân thủ các nguyên tắc nhất định để bảo đảm cho quyền lập pháp không mâu thuẫn với chế độ nhà nước.
C.Mác khẳng định: “Quyền lập pháp không tạo ra luật pháp - nó chỉ phát hiện và nêu luật pháp”.
Quyền lập pháp và chế độ nhà nước là hai vấn đề thống nhất về bản chất.
| Lập pháp là gì? Theo Từ điển luật học Black’s law Dictionary của Henry Campbell Black, M.A : lập pháp [Legislative activity, Law-making] là làm luật hoặc sửa đổi luật; thuộc về chức năng làm luật hoặc quy định xem xét, thông qua luật; là hành vi đặt ra luật và văn bản pháp quy có tính bắt buộc chung, loại trừ các quyết định hành chính và điều hành. Theo nghĩa này, các nước trong hệ thống luật Anh - Mỹ gọi QH hoặc Nghị viện bằng một tên thay thế là Legislature [cơ quan lập pháp, Viện lập pháp]. Việc đặt ra các văn bản pháp luật có tính bắt buộc chung còn được hiểu là hoạt động lập pháp. Theo nghĩa rộng, thẩm quyền ban hành các văn bản pháp luật không phải là luật của QH, cũng xuất phát từ việc QH ủy quyền hoặc phân công nhiệm vụ lập pháp. |
Hoàng Văn Tú
Cơ quan lập pháp là một trong những cơ quan có vai trò tối quan trọng trong tổ chức quyền lực nhà nước ở các quốc gia. Vậy cơ quan lập pháp là gì? Chức năng nhiệm vụ của cơ quan lập pháp?
1. Khái niệm về cơ quan lập pháp
Theo học thuyết tam quyền phân lập được nghiên cứu bởi các triết gia nổi tiếng thế giới như Jonh Loke, Montesquieu thì quyền lực tối cao của nhà nước được phân chia thành 03 nhánh là lập pháp, hành pháp và tư pháp, do 03 cơ quan độc lập nắm giữ. Các quyền này được thực hiện độc lập với nhau, kiềm chế và kiểm soát lẫn nhau.
Lập pháp là sự biểu hiện ý chí chung của quốc gia trong việc ban hành luật, nó là quyền của toàn thể nhân dân, được trao cho cơ quan đại diện của nhân dân. Hành pháp là việc tổ chức thực hiện pháp luật của cơ quan hành pháp. Tư pháp là việc trừng trị tội phạm và giải quyết các tranh chấp trong đời sống được thực hiện bởi Tòa án. Theo Montesquieu, để đảm bảo cho sự tự do thì 03 cơ quan này phải hoạt động độc lập.
Ngày nay, trong cơ chế tổ chức quyền lực nhà nước tại phần lớn các quốc gia trên thế giới đều dựa trên nguyên tắc tam quyền phân lập nhưng mức độ độc lập giữa các cơ quan có thể khác nhau. Ở Việt Nam, tại khoản 3 Điều 2 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, tư pháp, hành pháp.” Theo quy định này, Việt Nam tổ chức quyền lực nhà nước theo nguyên tắc thống nhất, không “phân lập” nhưng có sự “phân công” giữa các cơ quan Nhà nước. Trong đó, Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thực hiện quyền lập pháp; Chính phủ thực hiện quyền hành pháp; tòa án nhân dân cùng với viện kiểm sát nhân dân được phân công thực hiện quyền tư pháp. Chính phủ chịu trách nhiệm và báo cáo trước Quốc hội về những hoạt động của mình; Quốc hội chất vấn và ra những nghị quyết về công tác của Chính phủ; Quốc hội có thể tín nhiệm hay không tín nhiệm Chính phủ hoặc cá nhân bộ trưởng.
Như vậy, cơ quan lập pháp là cơ quan quyền lực nhà nước, đại diện cho toàn thể nhân dân trong làm luật và sửa đổi lập. Cơ quan lập pháp ở Việt Nam là Quốc hội.
2. Chức năng nhiệm vụ của cơ quan lập pháp
Theo Hiến pháp năm 2013, Quốc hội có chức năng, nhiệm vụ thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước.
Để đảm bảo thực hiện tốt chức năng, hoàn thành nhiệm vụ của mình, Quốc hội được trao một số quyền năng nhất định như: Quyết định mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách, nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; Quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia; Quy định tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước, chính quyền địa phương và cơ quan khác do Quốc hội thành lập…
2.1. Trong lĩnh vực lập hiến và lập pháp
Quyền lập hiến và lập pháp của Quốc hội xuất phát từ vị trí, tính chất của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất. Vì vậy, chỉ có Quốc hội mới có quyền định ra các văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất, điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản nhất của xã hội ta. Các quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước khác ban hành không được trái với tinh thần và nội dung của Hiến pháp và luật.
Ở một số nước tư bản có sự phân biệt quốc hội lập hiến và quốc hội lập pháp, còn ở nước ta, lập hiến cũng như lập pháp đều thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Quốc hội giữ quyền làm hiến pháp thì cũng có quyền sửa đổi hiến pháp; Quốc hội có quyền xây dựng luật thì cũng có quyền sửa đổi luật. Để đảm bảo cho hoạt động này của Quốc hội được tiến hành hiệu quả và thuận lợi, pháp luật đã quy định cụ thể các bước và quy trình thực hiện.
2.2. Trong lĩnh vực quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước
Quốc hội là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, Quốc hội có quyền quyết định những mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội; những vấn đề quốc kế, dân sinh; những vấn đề đối nội, đối ngoại và quốc phòng, an ninh của đất nước.
Trong lĩnh vực kinh tế, Quốc hội Quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế; quyết định phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ chính phủ; quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước.
Trong lĩnh vực đối nội, Quốc hội quyết định những vấn đề hệ trọng đối với vận mệnh đất nước như Quyết định vấn đề chiến tranh và hòa bình; quy định về tình trạng khẩn cấp, các biện pháp đặc biệt khác bảo đảm quốc phòng và an ninh quốc gia; Quyết định đại xá; Quyết định chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo của Nhà nước; Quyết định trưng cầu ý dân.
Trong lĩnh vực đối ngoại, Quốc hội phê chuẩn, quyết định gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực của điều ước quốc tế liên quan đến chiến tranh, hòa bình, chủ quyền quốc gia, tư cách thành viên của Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam tại các tổ chức quốc tế và khu vực quan trọng, các điều ước quốc tế về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân và điều ước quốc tế khác trái với luật, nghị quyết của Quốc hội.
2.3. Trong lĩnh vực giám sát tối cao toàn bộ hoạt động của Nhà nước, giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật
Theo chức năng, nhiệm vụ của mình, giám sát việc thực hiện hiến pháp và pháp luật có thể được tiến hành bởi nhiều cơ quan như Hội đồng nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân…nhưng sự giám sát của Quốc hội là cao nhất. Quốc hội thực hiện quyền giám sát nhằm đảm bảo cho những quy định của Hiến pháp, pháp luật được thi hành triệt để, nghiêm minh và thống nhất. Quốc hội giám sát hoạt động của các cơ quan Nhà nước nhằm bảo đảm cho các cơ quan này hoàn thành nhiệm vụ, quyền hạn đã được quy định, góp phần làm cho bộ máy nhà nước hoạt động có hiệu quả, không chồng chéo, chống các biểu hiện quan liêu, hách dịch và cửa quyền.
Quốc hội thực hiện quyền giám sát thông qua các hình thức xem báo cáo hoạt động của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông qua Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội và hoạt động của bản thân các đại biểu Quốc hội, đặc biệt là hoạt động chất vấn tại các kỳ họp của Quốc hội, các phiên họp của Ủy ban thường vụ Quốc hội; thông qua Bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn