Tại sao thay đổi khái niệm doanh nghiệp nhà nước

Sự thay đổi về định nghĩa doanh nghiệp nhà nước qua các thời kỳ

Khoản 22, Điều 4, Luật Doanh nghiệp 2005 định nghĩa: Doanh nghiệp nhà nước là doanh nghiệp trong đó Nhà nước “sở hữu” trên 50% vốn điều lệ.

Đến Luật Doanh nghiệp 2014, theo khoản 8, Điều 4, doanh nghiệp nhà nước được định nghĩa là những doanh nghiệp do Nhà nước “nắm giữ” 100% vốn điều lệ. Theo đó, những doanh nghiệp do Nhà nước “nắm giữ” từ trên 50% đến dưới 100% vốn điều lệ, thì sẽ không bị coi là doanh nghiệp nhà nước.

Hiện nay, khoản 11, Điều 4, Luật Doanh nghiệp năm 2020 đã định nghĩa lại như sau: “Doanh nghiệp nhà nước bao gồm các doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ, tổng số cổ phần có quyền biểu quyết theo quy định tại Điều 88 của Luật này.”

Dẫn chiếu đến Điều 88, Luật Doanh nghiệp năm 2020, doanh nghiệp nhà nước bao gồm hai nhóm công ty sau đây:

- Một là nhóm doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ bao gồm: Công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ là công ty mẹ của tập đoàn kinh tế nhà nước, công ty mẹ của tổng công ty nhà nước, công ty mẹ trong nhóm công ty mẹ - công ty con; Công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên là công ty độc lập do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ.

- Hai là nhóm doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ hoặc tổng số cổ phần có quyền biểu quyết bao gồm: Công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên, công ty cổ phần do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ, tổng số cổ phần có quyền biểu quyết là công ty mẹ của tập đoàn kinh tế, công ty mẹ của tổng công ty nhà nước, công ty mẹ trong nhóm công ty mẹ - công ty con; Công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên, công ty cổ phần là công ty độc lập do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ, tổng số cổ phần có quyền biểu quyết.

“Sở hữu” và “Nắm giữ”?

Luật Doanh nghiệp năm 2020 sử dụng cụm từ “nhà nước nắm giữ” thay thế cho cụm từ “nhà nước sở hữu” nêu tại Luật Doanh nghiệp năm 2005. Sự thay thế này đã dẫn đến hai cách hiểu khác nhau về cụm từ “nhà nước nắm giữ”, đặc biệt trong bối cảnh Chính phủ chưa có hướng dẫn chi tiết nội dung này.

Cách hiểu thứ nhất: “nhà nước nắm giữ” tức là Nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ, tổng số cổ phần có quyền biểu quyết. Đây là cách hiểu phổ biến từ trước tới nay khi xác định một doanh nghiệp có hay không có vốn nhà nước. Cách hiểu này dựa trên những quy định về sở hữu tài sản tại Bộ luật Dân sự năm 2015, một số quy định đề cập tới việc nắm giữ như là sở hữu nêu tại Điều 116, Luật Doanh nghiệp năm 2020, Điều 6, Luật Quản lý sử dụng vốn nhà nước năm 2014.

Cách hiểu thứ hai: “nhà nước nắm giữ” tức là Nhà nước có quyền chi phối, kiểm soát trên 50% vốn điều lệ, tổng số cổ phần có quyền biểu quyết. Đây là cách hiểu ít phổ biến nhưng lại là cách hiểu rộng, bảo vệ tốt hơn cho nguồn vốn nhà nước, tài sản nhà nước.

Vì vậy, trên thực tế, nếu có rủi ro phát sinh trách nhiệm có liên quan đến tài sản của các doanh nghiệp có vốn nhà nước, thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền rất có thể sẽ hiểu và diễn giải theo cách hiểu thứ hai dựa trên cơ sở như sau:

Theo khoản 1, Điều 179 về “Khái niệm chiếm hữu”, Bộ luật Dân sự năm 2015, chiếm hữu là việc chủ thể nắm giữ, chi phối tài sản một cách trực tiếp hoặc gián tiếp như chủ thể có quyền đối với tài sản.

Theo Điều 186 về “Quyền chiếm hữu của chủ sở hữu”, Bộ luật Dân sự năm 2015: “Chủ sở hữu được thực hiện mọi hành vi theo ý chí của mình để nắm giữ, chi phối tài sản của mình nhưng không được trái pháp luật, đạo đức xã hội”.

Với những quy định này, việc trực tiếp nắm giữ hay không trực tiếp nắm giữ nhưng lại có quyền chi phối tài sản một cách trực tiếp hoặc gián tiếp như chủ thể có quyền đối với tài sản đều được xác định là đang chiếm hữu tài sản.

Xét dưới góc độ thực tiễn kinh doanh, “người chủ thực sự” có thể không phải là chủ thể trực tiếp đứng tên sở hữu cổ phần, phần vốn góp mà có thể thông qua một chủ thể khác để có quyền kiểm soát được doanh nghiệp. Cho nên, việc “nắm giữ” có thể được hiểu với nghĩa rất rộng là có quyền kiểm soát, chi phối một cách trực tiếp hoặc gián tiếp, chứ không chỉ dừng lại với ý nghĩa sở hữu vốn điều lệ như cách hiểu thứ nhất.

Luật Doanh nghiệp năm 2020 tuy chỉ thay đổi một vài chữ trong định nghĩa về doanh nghiệp nhà nước nhưng nếu không có quy định hướng dẫn rõ ràng từ Chính phủ, thì chắc chắn điều khoản này sẽ tác động và ảnh hưởng rất lớn đến việc khoanh vùng doanh nghiệp nhà nước, tài sản nhà nước, giới hạn trách nhiệm của những người làm đại diện phần vốn của doanh nghiệp và những người quản lý của công ty.

Trong bối cảnh chưa có giải thích rõ ràng từ cơ quan nhà nước có thẩm quyền về cách hiểu quy định mới nêu trên, để hạn chế rủi ro pháp lý phát sinh đối với những doanh nghiệp có vốn của doanh nghiệp nhà nước, việc quản lý và sử dụng vốn của những doanh nghiệp này cần bám sát các quy định của pháp luật áp dụng đối với doanh nghiệp nhà nước, với tài sản nhà nước và đặc biệt lưu ý đến những quy định của pháp luật về đấu thầu để đảm bảo sự công bằng, minh bạch và hiệu quả kinh tế trong từng dự án, giao dịch có giá trị lớn.

Luật sư Nguyễn Thị Ngọc Anh – Công ty Luật BASICO

Dự thảo Luật Doanh nghiệp [sửa đổi] lần này đã sửa đổi quy định về doanh nghiệp nhà nước. Cụ thể, dự thảo luật quy định: Doanh nghiệp có cổ phần, vốn góp chi phối của Nhà nước được cụ thể hóa bằng tiêu chí Nhà nước “sở hữu trên 50% vốn điều lệ, tổng số cổ phần có quyền biểu quyết” của doanh nghiệp đó. Theo đó, doanh nghiệp mà Nhà nước có cổ phần, phần vốn góp chi phối là công ty trách nhiệm hữu hạn hoặc công ty cổ phần mà Nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ hoặc tổng số cổ phần có quyền biểu quyết.

Qua thảo luận, một số ý kiến tán thành với quy định khái niệm doanh nghiệp nhà nước [DNNN] tại dự thảo Luật; một số ý kiến đề nghị tiếp tục nghiên cứu, làm rõ tác động của việc thay đổi khái niệm DNNN tới việc tổ chức quản trị, hoạt động sản xuất, kinh doanh của các doanh nghiệp có liên quan; không ảnh hưởng tới tiến trình thoái vốn, cổ phần hóa DNNN...

Đại biểu Nguyễn Thị Mai Phương [Gia Lai] nhắc lại các mốc thời gian khi khái niệm DNNN đã được đưa ra và sửa đổi trong các lần xây dựng Luật Doanh nghiệp vào năm 2005 và 2014. Cụ thể, vào năm 2005, DNNN là doanh nghiệp trong đó nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ; năm 2014, định nghĩa này lại được thay đổi là, chỉ có doanh nghiệp nào do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ mới được xem là DNNN. Trong dự thảo luật lần này, khái niệm DNNN lại được sửa đổi: DNNN bao gồm các doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ, tổng số cổ phần có quyền biểu quyết của doanh nghiệp đó.

Theo đại biểu Nguyễn Thị Mai Phương, việc sửa đổi này là cần thiết để phù hợp với chủ trương và các cam kết quốc tế, đáp ứng yêu cầu hội nhập khi nước ta đã tham gia Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương [CPTPP]. Theo Hiệp định này, khái niệm DNNN là DNNN trực tiếp sở hữu trhơn 50% vốn hay kiểm soát trên 50% quyền biểu quyết.

Tuy nhiên, đại biểu cho rằng, việc thay đổi có tác động lớn đến khối doanh nghiệp; khi đã là DNNN thì việc quản lý doanh nghiệp phải tuân thủ các quy định chặt chẽ hơn nhiều về công tác cán bộ, tổ chức bộ máy, các chính sách cho người lao động [như lương, thưởng, các hoạt động đoàn thể...]; đồng thời cũng tạo ra nhiều thuận lợi hơn trong tiếp cận các nguồn vốn, các ưu đãi về đất đai... Mặt khác, khái niệm DNNN đang được điều chỉnh ở nhiều văn bản luật khác, do đó, Chính phủ cần đánh giá kỹ các tác động này để có các quy định chuyển tiếp, bổ sung các luật liên quan để không xảy ra mâu thuẫn, vướng mắc trong quá trình thực hiện khi luật có hiệu lực.

Ở góc độ khác, đại biểu Nguyễn Lâm Thành [Lạng Sơn] đề nghị xem xét lại quy định này. Đại biểu cho rằng, với cách phân loại DNNN tại dự thảo Luật thì cần nghiên cứu, xác định tỷ lệ Nhà nước nắm giữ vốn điều lệ hoặc tổng số cổ phần có quyền biểu quyết phù hợp, có thể là 75% nhằm bảo đảm Nhà nước nắm giữ phần vốn góp hoặc cổ phần chi phối, bám sát với quan điểm chỉ đạo tại Nghị quyết số 12-NQ/TW ngày 3-6-2017 của Hội nghị Ban chấp hành Trung ương Đảng lần thứ 5 khóa XII về tiếp tục cơ cấu lại, đổi mới và nâng cao hiệu quả DNNN.

Đại biểu phân tích, hiện có 9 luật quy định liên quan đến DNNN, đặc biệt, có nhiều luật tác động trực tiếp đến doanh nghiệp được đấu thầu và toàn bộ dự án phát triển của DNNN như: Luật Xây dựng, Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Quản lý tài sản công....

Nhấn mạnh "việc mở rộng khái niệm về DNNN tác động rất lớn đến hoạt động của nhiều doanh nghiệp, trong khi thực tế hiện nay, cơ chế quản lý hoạt động của các DNNN rất phức tạp; nếu mở rộng thì quá trình cổ phần hóa cũng gặp nhiều khó khăn", đại biểu đề nghị Luật cần bám sát quan điểm đổi mới, đưa ra các nội dung tiến bộ nhằm hỗ trợ doanh nghiệp phát triển tối đa.

Từ đó, đại biểu đề nghị không nên mở rộng phạm vi quy định đối với DNNN, nhất là các trường hợp nhà nước góp vốn không nhiều. Đề xuất tỷ lệ nắm giữ vốn hoặc tổng số cổ phần có quyền biểu quyết của nhà nước là 75%, nhằm bảo đảm sự chi phối tuyệt đối của nhà nước trong quyết định các vấn đề quan trọng- đại biểu kiến nghị.

Đồng quan điểm này, đại biểu Mai Thị Ánh Tuyết [An Giang] cho rằng, quy định như dự thảo luật nhằm tạo điều kiện thu hút nhà đầu tư bên ngoài, song khái niệm này chưa bảo đảm sự chi phối của nhà nước đối với các quyết định quan trọng và chi phối hoạt động của doanh nghiệp. Đề nghị xác định tỷ lệ nắm giữ vốn góp hoặc tổng số cổ phần có biểu quyết của nhà nước có thể là 75% để bảo đảm sự chi phối của nhà nước đối với các vấn đề quan trọng của doanh nghiệp.

Ngoài ra, đại biểu đề nghị ban soạn thảo nên có tiêu chí đánh giá, phân loại DNNN và doanh nghiệp có vốn nhà nước để làm cơ sở phân loại, sắp xếp DNNN. Đồng thời, cần quy định về nguyên tắc, tiêu chí để tách bạch những lĩnh vực then chốt của nền kinh tế hoặc lĩnh vực công ích mà nhà nước cần nắm giữ đối với những lĩnh vực cần huy động vốn đầu tư.

NGUYỄN THẢO