Quy trình quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
|
 1. Ở Việt Nam, những năm qua, vốn đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) từ ngân sách nhà nước (NSNN) đã góp phần quan trọng trong phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế – xã hội, hỗ trợ phát triển sản xuất – kinh doanh, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Việc hoàn thiện thể chế quản lý vốn đầu tư XDCB luôn được quan tâm, kỷ luật đầu tư công được siết chặt nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư. Việc bố trí vốn đầu tư ngày càng tập trung, hiệu quả, góp phần khẳng định vai trò chủ đạo của vốn NSNN như một nguồn “vốn mồi” thu hút các nguồn lực từ các thành phần kinh tế khác. Nợ đọng XDCB được khống chế và có biện pháp giải quyết kịp thời. Việc lập kế hoạch vốn đầu tư đã bám sát kế hoạch tài chính – ngân sách trung hạn từ 3 – 5 năm, tính đến tổng thể các nguồn lực, bảo đảm an toàn tài chính và kiểm soát bội chi, nợ công. Theo số liệu thống kê, tổng mức đầu tư cho các dự án giai đoạn 2016 – 2020 là 2 triệu tỷ đồng với 9.620 dự án. Báo cáo của Chính phủ cho thấy, thời gian qua, số lượng các dự án hoàn thành rất lớn. Trong giai đoạn 2011 – 2015, tổng số dự án hoàn thành là 1.789 dự án, tính đến hết năm 2018, số lượng là 6.290 dự án1. Thời gian qua, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật với các quy định về lập, thẩm định dự án và quyết định đầu tư xây dựng đã cơ bản giải quyết các vấn đề thực tiễn đặt ra trong lĩnh vực đầu tư xây dựng. Chất lượng công tác thẩm định dự án, thiết kế cơ sở, thiết kế và dự toán xây dựng công trình ngày càng được nâng cao. Thông qua thẩm định, đặc biệt là đối với các dự án sử dụng vốn NSNN, các công trình quy mô lớn, phức tạp, có ảnh hưởng lớn đến an toàn của cộng đồng, các cơ quan chuyên môn đã phát hiện ra nhiều rủi ro tiềm ẩn có thể xảy ra trong trong quá trình thực hiện dự án cả về chất lượng và an toàn công trình, hạn chế thất thoát, lãng phí, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư. Theo số liệu của các bộ, ngành, địa phương báo cáo gửi về Bộ Xây dựng: tỷ lệ cắt giảm giá trị tổng mức đầu tư sau thẩm định năm 2015 là 1,8%, năm 2016 là 0,97%, năm 2017 là 3,67%, năm 2018 là 1,29%; tỷ lệ cắt giảm giá trị dự toán sau thẩm định năm 2015 là 5,02%, năm 2016 là 5,87%, năm 2017 là 3,8%, năm 2018 là 3,91%; tỷ lệ hồ sơ phải sửa đổi, bổ sung thiết kế do Bộ Xây dựng thẩm định năm 2015 là 17,5%, năm 2016 là 3,47%, năm 2017 là 20%; do các địa phương thẩm định năm 2015 là 26,4%, năm 2016 là 35,96%, năm 2017 là 34,2%; năm 2018 là 35,8%2. Để thực hiện các dự án đầu tư XDCB, công tác lập quy hoạch luôn được chú trọng, theo đó, tại nhiều địa phương, tất cả các quy hoạch cần thiết đều được rà soát, sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với yêu cầu thực tiễn. Việc cắt giảm thủ tục hành chính (TTHC) về đầu tư XDCB được quan tâm. Việc phối hợp giữa các bộ, ngành, địa phương được đẩy mạnh. Bộ Xây dựng đã phối hợp với Bộ Công an ban hành và tổ chức thực hiện Quy chế phối hợp số 01/QCPH-BCA-BXD ngày 13/02/2018 trong công tác quản lý đầu tư xây dựng và phòng cháy, chữa cháy đối với dự án, công trình, giúp mang lại hiệu quả, giảm thời gian, chi phí cho doanh nghiệp khi thực hiện TTHC. Một số địa phương cũng đã ban hành Quy chế phối hợp thực hiện cơ chế một cửa liên thông trong lĩnh vực xây dựng, phối hợp thực hiện các hoạt động cấp giấy phép xây dựng và các thủ tục liên quan. Việc công khai, minh bạch các thông tin về quy hoạch và các dự án được nhiều địa phương thực hiện. Bên cạnh đó, đã kiểm soát chặt chẽ giai đoạn thực hiện dự án và đưa công trình vào sử dụng. Chất lượng các công trình xây dựng trong cả nước về cơ bản được bảo đảm, đặc biệt, chất lượng các công trình trọng điểm, có quy mô lớn được kiểm soát chặt chẽ, đáp ứng yêu cầu kỹ thuật, yêu cầu thiết kế, đưa vào vận hành, khai thác an toàn, hiệu quả. 2. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, việc thực hiện công tác quản lý dự án đầu tư XDCB vẫn còn một số hạn chế: Thứ nhất, còn xảy ra tình trạng thất thoát, lãng phí trong khâu chủ trương đầu tư. Tại một số địa phương, việc xác định chủ trương đầu tư không đúng, nghiên cứu lập dự án đầu tư không sát với thực tế đã gây lãng phí, thất thoát vốn của Nhà nước, tạo cơ hội để các đối tượng xấu lợi dụng tham nhũng. Việc phê duyệt dự toán còn sai sót, có trường hợp tổng giá trị dự toán được duyệt vượt tổng mức đầu tư. Hồ sơ mời thầu (hồ sơ yêu cầu) của một số dự án chưa đầy đủ theo quy định; phê duyệt hồ sơ mời thầu, kế hoạch đấu thầu chưa đúng quy định. Hồ sơ dự thầu (hồ sơ đề xuất) của một số nhà thầu chưa tuân thủ đầy đủ yêu cầu của hồ sơ mời thầu; quá trình chấm thầu vẫn còn sai sót; áp dụng hình thức lựa chọn nhà thầu không đúng quy định. Công tác thương thảo, ký kết hợp đồng chưa bảo đảm, một số điều khoản hợp đồng ký kết thiếu chặt chẽ, gây thất thoát NSNN… Bên cạnh đó, tình trạng hồ sơ quản lý chất lượng công trình còn thiếu sót, không đầy đủ xảy ra tại hầu hết các dự án; tỷ lệ dự án được kiểm tra, giám sát còn thấp. Thứ hai, tình trạng chậm giải phóng mặt bằng đang là trở ngại phổ biến nhất và lớn nhất đối với nhiều dự án, nhất là đối với dự án giao thông. Việc chậm giải phóng mặt bằng khiến kinh phí giải phóng mặt bằng đội lên rất nhiều, thậm chí có dự án lên đến hai, ba lần. Sự bất cập chủ yếu trong công tác giải phóng mặt bằng hiện nay là do chưa giải quyết thỏa đáng mối tương quan giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng đất. Quyền của Nhà nước đại diện chủ sở hữu đất đai còn bị hạn chế khi thực hiện thu hồi đất để sử dụng vào mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế… Bên cạnh đó, tình trạng nợ đọng XDCB diễn ra khá phổ biến và nghiêm trọng do vướng mắc trong thủ tục thanh quyết toán, kế hoạch chi tiêu ngân sách hằng năm hạn hẹp, phê duyệt dự án đầu tư vượt quá khả năng cân đối vốn, dẫn đến phân bổ vốn dàn trải; thi công vượt kế hoạch vốn được giao, gây phát sinh nợ đọng XDCB mới. Thứ ba, việc phân công, phân cấp trong hoạt động đầu tư xây dựng còn chưa phù hợp, chưa tương xứng với điều kiện, năng lực thực hiện của các chủ thể. Quy định về phân cấp thẩm quyền chưa gắn liền với quy định trách nhiệm và các chế tài xử lý. Công tác nghiệm thu, thanh toán tại nhiều dự án còn sai sót; vẫn còn tình trạng nghiệm thu, thanh toán, quyết toán khối lượng chưa thi công hoặc không đúng thực tế… Qua công tác kiểm toán các dự án đầu tư công hằng năm, Kiểm toán Nhà nước đã kiến nghị xử lý tài chính hàng chục nghìn tỷ đồng, bao gồm thu hồi nộp NSNN, giảm thanh toán và xử lý khác, đồng thời, kiến nghị các bộ, ngành, địa phương và các ban quản lý dự án để kịp thời khắc phục tồn tại, thiếu sót trong công tác chỉ đạo điều hành và quản lý dự án, kiến nghị xem xét, sửa đổi kịp thời các quy định, chính sách không phù hợp để nâng cao hiệu quả đầu tư dự án. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến những hạn chế trên, trong đó nguyên nhân trước tiên là do quá trình đầu tư xây dựng được điều chỉnh bởi các văn bản pháp luật khác nhau và phải thực hiện qua nhiều thủ tục khác nhau, chưa có sự kết nối liên thông, như: lựa chọn nhà đầu tư dự án; đấu thầu quyền sử dụng đất; lập, thẩm định, phê duyệt báo cáo nghiên cứu tiền khả thi/báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư; báo cáo nghiên cứu khả thi, đánh giá tác động môi trường, khảo sát xây dựng; lập, thẩm định, phê duyệt thiết kế, dự toán xây dựng; cấp giấy phép xây dựng, tổ chức lựa chọn nhà thầu và ký kết hợp đồng xây dựng; thi công xây dựng công trình; giám sát thi công xây dựng; nghiệm thu công trình xây dựng hoàn thành; bàn giao công trình hoàn thành đưa vào sử dụng; vận hành, chạy thử; tạm ứng, thanh toán, quyết toán hợp đồng xây dựng, bảo hành công trình xây dựng và thực hiện các công việc cần thiết khác… Các nội dung trên được quy định tại nhiều văn bản pháp luật về đất đai, đấu thầu, bảo vệ môi trường, đầu tư, đầu tư công, xây dựng… Hiện nay, trình tự, thủ tục phê duyệt quyết định chủ trương đầu tư còn nhiều vướng mắc, trong đó khâu thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn chưa được quy định rõ ràng. Quy trình quản lý vốn đầu tư bị tách rời ở nhiều khâu do nhiều cơ quan đảm nhiệm như: lập kế hoạch và phân bổ vốn do cơ quan kế hoạch và đầu tư thực hiện, còn tổng hợp kết quả thực hiện, quyết toán thuộc trách nhiệm của cơ quan tài chính. Ngoài ra, trong một số trường hợp, cơ quan quản lý nhà nước còn thiếu công cụ quản lý đầu vào làm căn cứ cho việc thực hiện, như: thiếu quy hoạch chi tiết, thiết kế đô thị, quy chế quản lý quy hoạch kiến trúc đô thị làm cơ sở cho việc cấp giấy phép xây dựng. Một số quy định về hồ sơ trong TTHC chưa được hướng dẫn kịp thời, gây khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện. Một bộ phận cán bộ, công chức chưa tăng cường trách nhiệm, đạo đức công vụ trong giải quyết TTHC. Việc hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra, giám sát, xử lý vi phạm trong việc thực hiện pháp luật về xây dựng còn chưa kịp thời. Thiếu các quy định, công cụ kiểm soát định kỳ, thường xuyên của các cơ quan chuyên môn về xây dựng trong suốt quá trình khai thác sử dụng công trình xây dựng. Ý thức chấp hành pháp luật của một số chủ thể tham gia hoạt động đầu tư xây dựng chưa cao… 3. Trước thực trạng trên, để nâng cao hiệu quả quản lý các dự án đầu tư XDCB từ vốn NSNN, cần tập trung vào các giải pháp sau: Một là, tiếp tục hoàn thiện cơ chế, chính sách về việc quản lý dự án đầu tư XDCB từ vốn NSNN. Xây dựng đồng bộ các chính sách liên quan đến việc quản lý nhà nước (QLNN) đối với các dự án đầu tư như các chính sách về thuế, lãi suất, chính sách về lao động, đất đai. Tổ chức lại các ban quản lý dự án, tổ chức tư vấn theo quy định về điều kiện năng lực của Luật Xây dựng. Ban hành các văn bản pháp quy về chống lãng phí, thất thoát trong đầu tư dự án làm căn cứ chống lãng phí, thất thoát nói chung và trong đầu tư dự án nói riêng; tổ chức tuyên truyền, phổ biến đến từng cán bộ, đảng viên làm công tác QLNN về dự án đầu tư. Các bộ, ngành, địa phương cần lập lại kỉ cương trong đầu tư dự án thông qua kế hoạch triển khai thực hiện và tổng kết rút kinh nghiệm; thành lập các cơ quan chuyên trách về chống lãng phí, thất thoát trong đầu tư dự án XDCB. Việc phê duyệt và bố trí vốn cho dự án phải bảo đảm đúng trọng tâm, trọng điểm, ưu tiên đầu tư dự án, công trình thiết thực với đời sống Nhân dân như: trường học, trạm y tế, đường giao thông, điện phù hợp yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội của địa phương. Hai là, công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng vốn NSNN cho các dự án đầu tư XDCB cần được thẩm định, phê duyệt kịp thời, đồng bộ, gắn kết, phù hợp, tránh chồng chéo. Cần chấn chỉnh các khâu từ quy hoạch, xây dựng chiến lược đầu tư đến việc quản lý các nguồn vốn đầu tư. Thực hiện đầy đủ, đúng quy trình các bước của dự án từ việc chọn dự án, đấu thầu, thẩm định đến thực hiện dự án. Công khai các quy trình thủ tục, thời hạn, trách nhiệm trong từng khâu của quá trình triển khai dự án. Nâng cao năng lực và hiệu lực QLNN, thẩm quyền, trách nhiệm và sự phối hợp giữa các cơ quan tổng hợp (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp, Kho bạc Nhà nước ), các bộ chủ quản trong việc quản lý các dự án đầu tư. Kịp thời xử lý các vi phạm, thực hiện tốt chức năng giám sát đối với các dự án, đánh giá hiệu quả thực hiện và hiệu quả đầu tư dự án. Hoàn chỉnh sớm bộ tiêu chí về đánh giá hiệu quả đầu ra của các dự án theo hướng phù hợp với thông lệ quốc tế, đồng thời ngay từ khi lựa chọn dự án cần làm rõ kết quả đầu ra tương xứng với nguồn lực được đầu tư. Ba là, nâng cao công tác quản lý lựa chọn nhà thầu và quản lý hợp đồng xây dựng. Để lựa chọn được nhà thầu có năng lực, kinh nghiệm tốt, có chi phí thực hiện hợp lý nhằm bảo đảm chất lượng và hiệu quả kinh tế của gói thầu thì quá trình lựa chọn nhà thầu phải được thực hiện chặt chẽ, công bằng, minh bạch. Đẩy mạnh triển khai đấu thầu qua mạng. Kinh nghiệm triển khai đấu thầu trên thế giới và thực tiễn tại Việt Nam cho thấy, đấu thầu qua mạng là công cụ hữu hiệu nhất để tăng cường hiệu quả mua sắm công của Chính phủ, thể hiện ở các chỉ tiêu về tăng tính cạnh tranh, tỷ lệ tiết kiệm cao, giảm thời gian chuẩn bị hồ sơ, giảm chi phí đi lại, chi phí in ấn của nhà thầu, bên mời thầu. Khi đấu thầu qua mạng được áp dụng rộng rãi, chi phí xã hội, chi phí doanh nghiệp sẽ giảm rất lớn. Tăng cường hoạt động giám sát, kiểm tra công tác đấu thầu, trong đó thanh tra, kiểm tra, giám sát là công cụ để Nhà nước quản lý việc thực hiện công tác đấu thầu. Tiếp tục hoàn chỉnh hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về đấu thầu. Củng cố và nâng cao trình độ nghiệp vụ chuyên môn cho cán bộ làm công tác đấu thầu. Bốn là, nâng cao công tác quản lý chi phí đầu tư xây dựng. Việc kiểm soát chi phí thực hiện trong các khâu như tổ chức sản xuất hợp lý, xây dựng hệ thống định mức và giao khoán định mức để sử dụng tiết kiệm các hao phí vật chất, tăng năng suất sản xuất; kiểm soát giá và các yếu tố đầu vào các khoản mục chi phí gián tiếp phục vụ trong quá trình thi công, đồng thời với các hoạt động kiểm soát quá trình thực hiện thanh quyết toán kịp thời, bảo đảm các giá trị thực hiện được thanh khoản đầy đủ và các kiểm soát khác như phát sinh xảy ra, phát sinh trong quá trình thực hiện hợp đồng. Năm là, cải cách TTHC trong đầu tư xây dựng theo hướng phân cấp mạnh, rõ trách nhiệm, giảm thời gian của các khâu trong quá trình đầu tư và xây dựng. UBND tỉnh chủ trì và các sở, ngành liên quan có trách nhiệm phối hợp đề xuất, kiến nghị loại bỏ các TTHC không cần thiết, cắt giảm thời gian thực hiện TTHC về đầu tư xây dựng, coi đây là một nhiệm vụ trọng tâm. Sáu là, tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra trong hoạt động đầu tư dự án XDCB. Thực hiện thường xuyên công tác thanh tra, kiểm tra trong hoạt động đầu tư dự án XDCB nhằm phát hiện, ngăn chặn những hành vi gây lãng phí, thất thoát tiền vốn của Nhà nước. Đồng thời, phát hiện những thiếu sót, sơ hở trong cơ chế quản lý của Nhà nước, kiến nghị với Nhà nước để khắc phục và xử lý; thực hiện xử lý nghiêm sau kết luận thanh tra. Sử dụng cơ chế thuê các tổ chức tư vấn có đủ điều kiện năng lực kiểm tra và thẩm tra chất lượng các sản phẩm của tất cả quá trình đầu tư dự án. Thành lập hệ thống mạng lưới kiểm tra chất lượng dự án trong phạm vi cả nước để quản lý, kiểm tra nhằm nâng cao hiệu quả dự án và trách nhiệm của các chủ thể tham gia hoạt động dự án. Xây dựng cơ chế phối hợp liên ngành và phân cấp cho địa phương trong việc quản lý các dự án đầu tư. Cần tạo lập cơ chế phối hợp giữa các cơ quan của Quốc hội (ban hành luật), cơ quan của Chính phủ (hướng dẫn thi hành luật) với các địa phương trong việc thực hiện QLNN đối với các dự án đầu tư. Quy định chế độ báo cáo, chế độ trách nhiệm, các chế tài cần thiết xử lý các vi phạm đối với việc quản lý các dự án đầu tư. Bảy là, tăng cường công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ quản lý dự án. Tăng cường đào tạo, bồi dưỡng năng lực nghề nghiệp cho cán bộ quản lý phù hợp với sự phát triển của nền kinh tế. Quản lý dự án phải trở thành một nghề mang tính chuyên nghiệp, quản lý rủi ro là nội dung quan trọng hàng đầu của quản lý dự án. Đào tạo những kiến thức cơ bản và tạo điều kiện để cán bộ quản lý nghiên cứu về kinh tế thị trường và các kiến thức liên quan như thị trường vốn, thị trường xây dựng, thị trường bất động sản… Chú thích: TS. Hoàng Minh Khôi |
